La actualización de la legislación sobre Patrimonio

*Nota de interés: este artículo, publicado el 15 de marzo de 2010, trata sobre una polémica actual, por tanto puede quedar desfasado conforme avance el tiempo.

Actualmente se está proponiendo la posibilidad de una reforma total de la ley de patrimonio, puesto que pese a que ha sido modificada en diversas ocasiones, el “remiendo” ya no tiene más cabida. La ley de 1985 ha venido a ser reformada parcialmente en 1987, 1988, 1994, 1995, 1998, 2001, 2003, a lo que hay que sumar la Ley 36/1994, que incorporaba la Directiva 97/7/CEE para la restitución de bienes culturales que hubieran salido del territorio de forma ilegal.

Pera falta por dar un marco legal coherente para el conjunto de las normativas realizadas por la UE y la UNESCO, las cuales han sido en su mayor parte ratificadas por España, entrando a formar parte de la legislación vigente del Estado, pero entrando en ocasiones en contradicción con la legislación anterior, así como la legislación que ha ido generando las Comunidades Autónomas, lo que supone un amplio desconcierto legislativo, puesto que nos encontramos con diversas  categorías de protección.

Algunos especialistas en derecho han venido a proponer, que tal como lo prevé la Constitución, se realice una ley marco, que vendría a suprimir a la actual ley de patrimonio, y mediante leyes orgánicas de transferencias para las Comunidades Autónomas, así como leyes de armonización, que reordene la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

La ley de 1985 no es la adecuada para un Estado autonómico, pero cuando esta se creó no se pensó en que llegaría el día en que todas los Comunidades Autónomas tendrían transferidas todas las competencias que la Constitución señalaba. Además, el modelo de legislación para la ley de 1895 fue tomado de la de 1933, para un Estado unitario, lo que en muchos casos ha supuesto una contienda legislativa entre Autonomías y Estado central, como ocurrió con la atribución al Consejo de Ministros de declarar Bienes de Interés Cultural, pero que posteriormente el Tribunal Constitucional rectificaría en 1991, otorgando al Estado  solo la fijación de los principios institucionales comunes y de la normativa general, sin embargo, no todas las Comunidades, en aquel momento, habían iniciado el desarrollo de sus propias leyes, aunque sin embargo, las leyes autonómicas mantienen una misma estructura de acuerdo con la ley de Patrimonio, lo que las hace más bien reglamentos de la misma, pero que deja por otra parte sin aplicación la ley Estatal en las Comunidades donde han desarrollado la suya misma. Se produce así una desvinculación de Autonomía y Estado, lo que produce que la adecuación del derecho internacional sea mucho más lenta, siendo el consejo de Patrimonio Histórico el único organismo previsto por la ley para articular normativa entre  Estatal y Autonómica (GARCIA FERNANDEZ (2008), p. 445- 487) .

Sin embargo, aunque lo ideal sería la redacción de una nueva ley, la cuestión política va por otra parte. La ley de 1985 se aprobó con un amplio consenso de los grupos parlamentarios, algo que por otra parte no es un motivo por el que no se deba realizar. Pero más complicado sería las tensiones que ello produciría con las Comunidades Autónomas, y la negociación que debería hacerse con cada una de ellas, puesto que a estas poco gustará el ceder competencias que ya habían logrado.

Se haga como se haga, las reformas deben estar encaminadas a mejorar la articulación de la ley Estatal con las leyes autonómicas. Redefinir el Patrimonio Histórico Español, con el fin de ampliarlo, señalando nuevos ámbitos de protección. Incorporar los Tratos internaciones recientes y buscar una nueva colaboración entra Estado y Autonómica, entre otras cuestiones.

De hecho con motivo de la contienda del gobierno con el Odisey, el gobierno anunció que se presentaría un borrador para la creación de una nueva ley que sustituiría a la de 1985. En septiembre de 2008 se reunió por primera vez una comisión parlamentaria en el Congreso  de los Diputados con el objetivo de realizar la reforma, y que parte con los objetivos que se han planteado anteriormente, y en la que se deberá plantear, en la tendencia de especialización del Patrimonio, el Patrimonio Subacuátivo, mal regulado, y que deja a demasiadas normativas, no muy claras, su protección.

Y es que el  Patrimonio Subacuático, uno de los asuntos que mayores problemas esta dando en los últimos años. En 2005 España ratificó la Convención sobre la protección del Patrimonio Cultural Subacuático de la UNESCO, antes ya mencionada. La intención de esta Convención era venir a resolver los problemas que este tipo de patrimonio planteaba, sin embargo, se escapan otros.

España es uno de los principales Estados que tiene gran interés en regular este tipo de Patrimonio, su historia pasada hace que cientos de buques con bandera española reposen en el fondo marino.  Pero además, no solo en el aspecto de buques hundidos en aguas sometidas a la soberanía de otros países, sino que en las aguas de su propia soberanía, también cientos de naufragios de barcos de diversos países reposan en sus aguas, por estar la Península en una situación por la que atravesaron importantes rutas marítimas.

Sin embargo, la legislación española es contradictoria en muchos aspectos. No se ha adoptado una clara posición jurídica, a lo que se suma la legislación autonómica, a lo que también se añade la legislación local. Sin embargo, la intención de recuperar la Juno y La Galga (MARIANO AZNAR (2007), p. 247-253) ha hecho que España se fuera perfilando en este asunto.

Pero la ausencia de legislación específica sobre este asunto, hace que se aplique los principios recogidos en la ley de Patrimonio, la cual, al igual que la Constitución, obliga a todos los podres públicos a garantizar la conservación y promoción del Patrimonio Histórico, pero cuando este se encuentra en el mar, el problema es determinar a quién corresponde la sede competencial, si al Estado, la Comunidad autónoma o incluso al  municipio. Entra en conflicto la dialéctica del objeto y la dialéctica del lugar (MARIANO AZNAR (2007), p. 205-218) .

Teniendo en cuenta la dialéctica del lugar, y aplicando la ley, la plataforma marina, dentro de la jurisdicción española, depende del Estado, sin embargo muchas legislaciones autonómicas sobre el patrimonio, menciona el Patrimonio Subacuático como competencia propia, basándose en la dialéctica del objeto, y especialmente en el artículo 149 de la constitución, así como en la ley de Patrimonio.
Por tanto, el Patrimonio Subacuático tiene que ser uno de los puntos sobre los que se debe aplicar una política estatal coherente, que debería ser recogida en la nueva ley de Patrimonio, donde se ordenara, además  de las competencias, la coordinación entre las administraciones. Cabria incluso la creación de una ley Estatal sobre patrimonio subacuático, siendo el Estado quien fije la normativa, mientras que la Comunidad sea la que expida los permisos.

Pero frente al exterior debe iniciarse la adecuación a la Convención de la Unesco de 2001, puesto que su ratificación por España supone nuevas obligaciones legislativas e institucionales de cara a su política exterior.Otro de los problemas que debería recoger la legislación es la de los detectores de metales. Nuestra legislación no prohíbe su tenencia y uso, pese a que la Convención de Malta de 1992 expresa la necesidad de tomar medidas de control. La ley del 85 tiene aquí una amplia laguna, que está siendo subsanada en parte por la legislación autonómica, prohibiendo su uso, así como el de otros aparatos que permiten la detección de restos arqueológicos sin permiso administrativo (Madrid, Cantabria y Extremadura incluyen esta prohibición en sus legislaciones) .

Pero hasta que no aparezca una legislación con carácter estatal, la persecución de este tipo de delito será difícil. Sin este tipo de legislación la tenencia de un detector de metales no supone delito hasta que este no sea usado, y pese a ello la persecución de clandestinos es complicada, ya que para denunciar un expolio es necesario que el terreno este declarado como Zona Arqueológica y encontrar a la persona en el acto de extraer materiales arqueológicos, algo que es prácticamente imposible, y más cuando muchos yacimientos son desconocidos por la propia administración (SANTOS VELASCO (2008), p. 15) .