El aparato de gobierno de los Austrias: la administración de los reinos
Bien sabido es que la monarquía de los Austrias gobernó una amplia diversidad de reinos; estos, por otro lado, eran independientes unos de otros y no formaban un único Estado. Para centralizar la toma de decisiones, estos monarcas se rodearon de un conjunto de Consejos que se convirtieron en una suerte de administración central asentada en Madrid. Sin embargo, esto no era suficiente sin una administración territorial que permitiera trasladar y ejecutar las medidas que se decidían desde la capital de la monarquía hispánica. Por tanto, en las siguientes líneas intentaremos esbozar las principales instituciones en los reinos de la monarquía. Omitiremos, por haberlo tratado en otra ocasión, la organización en los virreinatos americanos.
Se trataba, en cualquier caso, de una administración muy poco homogénea, pues los Austrias se limitaron a mantener las leyes y las instituciones medievales que ya existían en los respectivos reinos o crearon otras en función de la idiosincrasia del territorio. No obstante, destaca que en muchos casos fomentaron o crearon en tales lugares organismos colegiados, al igual que lo eran los consejos en Madrid; así pues, el sistema polisinodial no solo se daba en la Corte, sino en las administraciones del resto de reinos. Unas instituciones, por otro lado, que podemos dividir entre las de carácter privativo, es decir, las que desarrollaban la labor de gobierno del monarca (virreyes, audiencias, consejos, etc.); y aquellas que son del reino (cortes y diputaciones) por tener representatividad de este o de alguno de sus estamentos.
Los virreyes
Como «personalmente no podemos residir en todos los reinos y señoríos que Dios nuestro Señor nos ha encomendado, y convenga al descargo de nuestra real conciencia y buen regimiento del pueblo de nuestros reinos dejar en ellos personas tales por cuya autoridat sean bien regidos e gobernados…», los Austrias tuvieron en la mayor parte de sus reinos una figura que representaba al monarca: el virrey.
Ya la monarquía aragonesa se había enfrentado a ese problema del rey ausente, el cual resolvieron los reyes aragoneses por medio del nombramiento de lugartenientes generales en los reinos en donde el monarca no estuviera presente. Si bien en origen era un cargo extraordinario, Fernando el Católico estructuró la Lugartenencia General en cada uno de sus reinos dándole carácter permanente. Nacía así la figura del virrey —nombre que se popularizó en adelante—, una institución que los Austrias establecieron en otros territorios bajo su gobierno. En total llego a haber un total de nueve virreyes: Aragón, Cataluña, Valencia, Navarra, Cerdeña, Sicilia, Nápoles, Nueva España y Perú, estos dos últimos en América.
El virrey no solo era un represente del rey, sino que podemos afirmar que encarnaba a este: era su alter ego; por tanto, tenía las mismas funciones que este en los respectivos reinos, incluida la capacidad de convocar y presidir las Cortes allí donde esta institución existía. Tan solo en los territorios americanos los virreyes eran más bien una especie de gobernadores con un poder inferior al de los europeos. En cualquier caso, el virrey también aconsejaba al soberano o a los consejos, pues era habitual que se les pidiese informes sobre diversos asuntos, así como la idoneidad de ciertas personas para ocupar determinados cargos.
No hace falta decir que el cargo de virrey se reservaba para las principales personalidades y hombres de confianza del rey, en su mayoría nobles castellanos. Si bien en los distintos reinos primaba la norma de que los oficios reales fueran ocupados por naturales del reino, esta figura no se consideraba un oficio como tal, lo que abrió la puerta a que fueran ocupados por castellanos. Tan solo Aragón abrió el pleito del virrey extranjero, pues este reino consideraba, de acuerdo a sus fueros, que el virrey debía ser un aragonés; después de las Alteraciones de Aragón de 1591, Felipe II consiguió que las Cortes de Tarazona reunidas al año siguiente le permitieran nombrar a quien deseara, fuero que se mantuvo en el tiempo.
Otros territorios no tenían virrey, sino un gobernador general, como los Países Bajos y Milán. En el caso de Granada, existía un capitán general que actuaba con funciones similares a la de estos gobernadores, pero revestido de poder militar.
Corona de Castilla
Una de las tareas más importante de gobierno era la administración de justicia. Por lo general, los tribunales de primera instancia estaban en los propios municipios o los señoríos. El derecho de apelación ante el rey, que culminaba en el Consejo de Castilla, al actuar como tribunal supremo para esta Corona, pasaba previamente por las reales audiencias (presididas por un regente y en cuyo seno existían diversos magistrados: fiscales, oidores, alcaldes del crimen, etc.), que actuaban como tribunales de segunda instancia —y en ciertas causas como de primaria—. La más antigua en Castilla era la Real Audiencia y Chancillería de Valladolid, que había sido fundada en 1371, y le siguió la Real Audiencia y Chancillería de Granada en 1505 (previamente instalada en Ciudad Real). Mientras que la primera actuaba como tribunal de primera apelación al norte del Tajo, la de Granada hacía lo propio en las tierras al sur. Aunque ha pasado desapercibido para la historiografía, estos dos organismos, en concreto el Real Acuerdo que gobernaba estas instituciones, iban más allá de las tareas meramente judiciales, pues en su condición de cancillerías representaban la suprema autoridad del monarca y custodiaban el sello real; por tanto, tenían funcionesgubernativas, derivadas del propio rey y de los consejos de la monarquía: sanidad, hacienda, orden público, política penitenciaria, comercio, fomento e instrucción pública eran de la incumbencia de estas dos chancillerías y, sobre todo, actuaban como correa de transmisión o ejecución entre los órganos centrales de la monarquía y la autoridades que quedaban en la jurisdicción de estos dos organismos.
Aparte de estas dos instituciones, en Castilla se crearon otras audiencias con competencias menores, pero también con la doble función de gobierno y tribunal: por un lado, la Real Audiencia de Galicia en 1480 con sede en Santiago de Compostela (trasladada a La Coruña en 1563). A finales del reinado de Carlos I, se estableció la Real Audiencia de Grados de Sevilla. Entre 1556 y 1666 se creó la Real Audiencia de Canarias (con sede en Gran Canaria), aunque con dependencia de la de Sevilla. Tanto la gallega como la canaria estaban presididas por el capital general de estos territorios desde tiempos de Felipe II.
En cuanto a las Cortes castellanas, que representaban (como en todos los reinos) a los tres estamentos o brazos del reino (nobleza, clero y ciudades), apenas tuvieron importancia en la Corona de Castilla más allá de conceder subsidios al monarca, aunque solo reuniendo, por lo general, a las 18 ciudades que tenían asiento en Cortes. Incluso en el reinado de Carlos II se optó directamente por negociar con cada una de estas ciudades sin necesidad de reunir a sus procurados en Cortes. Existía también una Diputación (una representación permanente de las Cortes durante el periodo en que estas no estuvieran convocadas), que se estableció en 1590, con la única función de recaudar el nuevo impuesto de los Millones aprobado por las Cortes en aquel momento.
Corona de Aragón: reinos de Aragón, Valencia, Cerdeña y Principado de Cataluña
En cuanto a la Corona de Aragón (y en este caso entenderemos esta como los territorios bajo la jurisdicción del Consejo de Aragón: reino de Aragón, Valencia, Mallorca, Cerdeña y Principiado de Cataluña), había existido una Real Audiencia para todos estos reinos; no obstante, Fernando II creó tres audiencias con carácter territorial: las Audiencias de Aragón y Cataluña fueron establecidas por legislación de las Cortes respectivas a partir de 1492. En cambio, la Audiencia de Valencia fue creada por pragmática real en 1507, y no fue objeto de legislación por las Cortes hasta 1564. En Mallorca y Cerdeña no se crearon Audiencias hasta el reinado de Felipe II: Cerdeña en 1564 y Mallorca en 1571. Por lo general, estas reales audiencias eran presididas por el virrey, que al mismo tiempo asesoraban a este y poseían competencias de gobierno. Las de Aragón y Cataluña actuaban como tribunales supremos, terminando en ellas la vía de apelación. En el resto, esta función era competencia del Consejo de Aragón.
En la antigua Corona de Aragón se encontraba también la Gobernación General, que tradicionalmente había estado ocupada por el sucesor del trono aragonés. Tenía competencia sobre el orden público y la impartición de justicia. Este, a su vez, contaba con una serie lugartenientes, que recibían el nombre de regentes de la Gobernación General, gerentevices o portantveus, aunque conocidos meramente como gobernadores, los cuales eran designados, como el gobernador general, por el rey. Si Aragón solo tenía uno, en Cataluña había dos, pues uno era para el Principado y otro para los condados de Rosellón y Cerdaña. Lo mismo sucedía en Valencia: uno con sede en Valencia y otro en Orihuela. Mallorca contaba también con un gobernador, así como dos de menor rango para Menorca e Ibiza. Cerdeña, por su parte, tenía una gobernación en Cáller y otra en Sáser. La figura del gobernador general, de hecho, acabó por extinguirse en favor de estos gobernadores. Quienes ocupaban este cargo lo hacían de forma vitalicia y, por lo general, fueron monopolizados por importantes familias de estos reinos, pues se debía tener al rango de caballero. En tiempos de los Austrias, estos gobernadores sobre todo debían mantener el orden y la paz social, por eso poseían una pequeña guarnición, que a veces eran sus propios criados. En caso de ausencia del virrey, el gobernador presidía la Real Audiencia. Con el paso del tiempo los propios virreyes asumieron estas funciones.
Dejando a un lado estas instituciones privativas y pasando a aquellas que representaban al reino, tenían gran importancia las Cortes, en donde estaban representados tres brazos: Iglesia, nobleza y ciudades —tan solo el reino de Aragón disponía de un cuarto brazo, el de infanzones—. Tan solo Mallorca carecía de Cortes; allí existía el Gran e General Consell, que reunía representantes de los tres estamentos, pero en el que los representantes de la ciudad de Mallorca eran dos tercios. A diferencia de Castilla, en donde el poder del monarca era absoluto, en estos reinos siguió rigiendo el pactismo: el poder del rey estaba limitado por las Cortes, que debía aprobar, además de los subsidios al monarca, la nueva legislación. Se seguía la máxima quod ommis tangit ab omnibus comprobetur.
Los reinos de la Corona de Aragón disponían además de otra institución, la Diputación del General —Generalitat en el caso catalán y valenciano—, que era una representación permanente de las Cortes y que tenía que velar por el cumplimiento de las decisiones tomadas en Cortes y que se obedeciera a los fueros. Las diputaciones se encargaban también de la recaudación de los impuestos votadas e incluso asimilaron otras cuestiones de la hacienda. Se encargaban también del reclutamiento ofrecido al monarca y tenían funciones en materia de comercio. En el reino de Aragón existía, por otro lado, el Justiciazgo, que debía hacer guardar los fueros frente al monarca; por tanto, defendía al reino y a los aragoneses de los abusos y arbitrariedades que pudiera cometer el rey.
Reino de Sicilia
El reino siciliano, como los previamente mencionados, disponía también de Cortes y Diputación. Sin embargo, debemos destacar cuatro instituciones singulares. Por un lado, encontramos la Gran Corte, un tribunal cuyos jueces provenían de las principales ciudades de la isla. La última instancia de este y de los tribunales de primara instancia era el Tribunal del Consistorio. El Tribunal de Patrimonio, por su parte, gestionaba la hacienda. Miembros de los tres formaban el Sacro Regio Consejo, que aconsejaba al virrey. No obstante, un foráneo del reino, el consultor del virrey de Sicilia, quien disfrutaba de entrada en todos los tribunales del reino, aconsejaba al virrey en asuntos de toda naturaleza.
Reinos de Nápoles
En el reino napolitano, las apelaciones se realizaban ante el Sacro Regio Consejo (también llamado de Santa Clara o de Capuana). En el caso de las causas que tuvieran origen en la ciudad de Nápoles, estas se apelaban a la Gran Corte de Vicaría, cuyas sentencias podían ser apeladas al primero. El tribunal de suprema instancia era el Consejo Colateral (establecido por Fernando II con motivo de su visita a aquel reino en 1506), que además actuaba como órgano de consulta del virrey, quien lo presidía. Este órgano tenía, de igual manera, funciones de cancillería, legislativas y ejecutivas. Estaba subordinado al Consejo de Italia. Por su parte, la Cámara Sumaria se dedicaba a los asuntos de la hacienda.
Aquí existía un Parlamento en donde estaba únicamente representado el estamento nobiliario (nobleza que estaba dividida entre los baronaggio y los Seggi), que salvaguardaba los intereses señoriales. Tan solo la ciudad de Nápoles comparecía al final de las deliberaciones en determinados asuntos. Para el Pueblo de Nápoles quedaban dos de los veinticuatro miembros que formaban la llamada Deputazione delle grazie, cuyo cometido era presentar al virrey las solicitudes de gracia y privilegio.
Reino de Navarra
En el caso de Navarra, existía en el propio reino el Consejo de Navarra, que ya vimos al tratar sobre los consejos de la monarquía. Se trataba de los pocos que no se encontraban en la capital y estaba supeditado al Consejo de Castilla, en concreto a su Cámara. En cualquier caso, este consejo servía como órgano de consulta del virrey, tenía funciones gubernativas, como las audiencias en Castilla, también actuaba como tribunal supremo de apelación y poseía funciones legislativas.
Función esta última que, por supuesto, tenían las Cortes navarras, que además de colaborar en la legislación, también tenía una actividad fiscalizadora frente a los posibles contrafueros o agravios del derecho foral navarro. Como en los reinos de la Corona de Aragón, desde 1576 se estableció una Diputación, que fue cobrando más importancia conforme las Cortes fueron convocadas con menos frecuencia. Además de representar a estas mientras no estaban convocadas, debía defender el derecho y el gobierno del reino. También asumió funciones relativas a la hacienda, en deprimiendo de la cada vez menos funcional Cámara de Comptos (que había superviado los ingresos y gastos, cobro de impuestos y gestión del patrimonio real).
Ducado de Milán
En el Ducado de Milán, el gobernador general se servía del Consejo Secreto, que estaba formado por el presidente del Senado, el Gran Canciller, el capitán de justicia, el tesorero y un secretario.
El otro alto cuerpo colegiado presente en el ducado era el Senado, que fue creado por Luis XII de Francia. Se trataba de un órgano en donde estaba representado el patriciado lombardo, en gran medida milanés, por lo que era el punto de unión entre la monarquía hispánica, representada por el gobernador, y el ducado, lo que lo convertía en un órgano que constituía un instrumento de autonomía frente al monarca.
El gobernador general también presidía el Consejo General de los 60 Decuriones, el órgano más importante de la administración de la ciudad de Milán.
Países Bajos y Franco Condado
Recibió el nombre de Países Bajos todos los ducados, condados y ciudades bajo la soberanía de la monarquía hispánica en aquella zona: los ducados de Brabante, Limburgo, Luxemburgo y Güeldres; los condados de Flandes, Artois, Henao, Holanda, Zelanda, Namur y Zutphen, Margrave de Amberes; los señoríos de Frisia y Malinas, así como las ciudades, pueblos y tierras de Utrecht, Overijssel y Groninga.
En los Países Bajos, el gobernador general, que residía en Bruselas, estaba asesorado por tres Consejos: Estado, Privado y Finanzas. El Consejo de Estado fue establecido por Carlos V en 1531, y en el se trataban los principales asuntos relacionados con la región. De la misma fecha es la creación del Consejo Privado, que, integrado exclusivamente por juristas bajo la presidencia del gobernador general, tenía funciones gubernativas: conflictos de competencias, asuntos de gracia, el orden público, la alta inspección de las administraciones públicas y la defensa de los intereses de los Países Bajos en el marco de la política general de la monarquía. También intervenía en algunos asuntos de justicia que trascendían de la jurisdicción de los tribunales ordinarios. En cuanto al Consejo de Finanzas, fundado en 1531 (a partir de un órgano anterior creado por el duque Felipe el Bueno), se encargaba de la hacienda y de las Cámaras de Cuentas que controlaban las finanzas públicas.
El presidente del Consejo Privado, el chef-president, era, tras el gobernador general, el cargo más importante en la región, pues además de presidir este consejo, dirigía las sesiones del Consejo de Estado y acudía a las reuniones del de Finanzas, pues custodiaba la documentación emanada de los tres entes.
Se había heredado, como institución representativa de cada uno de los territorios que componían los Países Bajos, los Estados Generales, que se reunían en Bruselas, los cuales habían sido convocados por primera vez por Felipe el Bueno en 1459. En cualquier caso, cada ducado o condado seguían manteniendo su propia asamblea y su propio gobernador. Cabe destacar, a nivel local, el Consejo de Brabante, que era un alto tribunal de justicia del ducado y poseía funciones de gobierno y administración municipal.
El Franco Condado, por su parte, tenía al mismo gobernador general que los Países Bajos. Este enviaba un representante a dicha región, que era asesorado por el Parlamento de Dole, que estaba formado por juristas y tenía extensos poderes, tanto en justicia como en la administración civil. Existía, de igual manera, unos Estados Generales, en los que estaban representados los tres estamentos, que se reunían por petición del rey para votar los impuestos, los llamados «don gratuit».
Reino de Portugal
El reino de Portugal estuvo durante sesenta años (1580-1640) dentro de la monarquía española. Su administración era mucho más compleja y respondía ante el Consejo de Portugal con sede en Madrid. En total existían cinco organismos colegiados en Lisboa: por un lado, el Desembargo do Paço, que quedó reglamentado en 1591. Poseía atribuciones de gracia y controlaba la administración de justicia, pues resolvía las competencias entre los tribunales existentes, nombraba magistrados y, sobre todo, era tribunal de última instancia. La llamada Mesa da Consciencia e Ordens, creada en 1532, se encargaban de las cuestiones concernientes al monarca como el patronato regio o el maestrazgo de las Órdenes Militares portuguesas. Para la cuestión de las finanzas públicas, se creó el Consejo de Hacienda luso en 1591. De igual manera, se fundó también el Conselho da Índia, que se encargaba de lo relativo al virreinato de Brasil —aunque acabó asumiendo la gestión de todas las posesiones de ultramar, incluidos los establecimientos en las costas africanas—; tuvo una corta existencia: entre 1604 y 1616. Finalmente, el Consejo General del Santo Oficio, erigido en 1547 para la dirección de la Santa Inquisición en este reino.
Por supuesto, también siguieron existiendo las Cortes Gerais o Cortes Generales; pero estas, al igual que las de Castilla, apenas fueron convocadas en los años en que Portugal integró la monarquía hispánica: en concreto, tres veces, de las cuales las primeras fueron la que reconocieron a Felipe II como rey del país.
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