La administración de las Indias

El descubrimiento del continente americano en 1492 y la posterior conquista castellana de dilatados territorios en el sur de este hizo, necesariamente, la creación de una administración capaz de gobernarlos. De hecho, desde el primer momento en que Cristóbal Colón llegó allí, se comenzó a experimentar las primeras instituciones de Indias, cuyas bases quedaron definidas en época de Felipe II.

Destaca de esta administración que es una jurisdicción que mana totalmente del monarca. A diferencia que en la península, la monarquía no se topó con poderes señoriales y estamentales de origen feudal –y se evitó a toda costa que estos surgieran–. Así, recayó en toda una jerarquía de funcionarios la administración de los territorios.

El Consejo de Indias se convirtió en el órgano principal del gobierno colonial al que todas las instituciones coloniales se subordinaban. Estas, a su vez, realizaban sus funciones en una jurisdicción territorial concreta. Sus funciones, además, se basaban en cuatro ámbitos o ramos: gobierno, justicia, hacienda y guerra. No implica que una misma institución tuviera los cuatro ramos, de hecho, cuando encontramos a un funcionario ejerciendo más de uno es por el mero hecho de que ocupaba varios cargos a un mismo tiempo, pero siempre dentro del ámbito territorial de la institución a la que representaba.

En cuanto a la evolución de estas, existieron diversas etapas. Entre 1492 y 1499, existía un virreinato que estuvo ocupado por Cristóbal Colón de acuerdo a las capitulaciones de Santa Fe. Más tarde, a su hijo, Diego Colón, se le reconocía un virreinato en La Española. A partir de 1500 se formaron provincias bajo la dirección, como gobernadores, de los propios conquistadores. Conforme el territorio se ampliaba, se creaban nuevas. Más tarde se formaron los virreinatos y, a partir de 1565 se consolida este sistema de gobierno.

Cabe decir que los conquistadores intentaron convertirse en señores feudales de los territorios conquistas, hecho por el cual se crearon los dos grandes virreinatos, Nueva España y Perú, cuyos virreyes eran el alter ego del rey. Y del mismo modo las Audiencias, para contrarrestar un cúmulo de poderes por parte de los gobernadores.

 

La Casa de Contratación

La Real Casa de Contratación de Indias se creó en 1503 por el amplio tránsito de mercancías y población entre España y América. De esta forma, una de las principales funciones era organizar el comercio indiano y todo aquello que estuviera relacionado con él. Tenia, claramente, un corte marcadamente fiscal, puesto que debía inspeccionar, controlar y registrar, con fines recaudatorios, aquello que entraba y salía de la península. Por tanto, supervisaba y organizaba las flotas que partían, así como la contratación de las tripulaciones.

Se encargaba de emitir justicia en los pleitos en materia comercial y navegación que tuviera relación con las Indias, pese a que con la creación del Consulado de Sevilla en 1543 perdió ciertas funciones en esta materia, pero siguió realizando otras funciones judiciales como demuestra la creación de la Audiencia de la Contratación.

De la misma manera, se encargaba de la gestión de la avería. Esta era una especie de seguro que pagaban los comerciantes con el fin de recuperar las pérdidas en el caso de que, a lo largo de la travesía, los buques o cargas de estos se perdieran, ya fuera por naufragios, por piratería u otros hechos.

Inspeccionaba, por otro lado, que entre los contingentes humanos que se trasladaban allí no hubiera judíos, moros, herejes y cristianos nuevos –a los cuales se les había prohibido el traslado a las Indias–.

En cuanto a su composición, el personal que trabaja en ella creció considerablemente a lo largo del tiempo. La Casa era gobernada por un presidente, al que se le fueron añadiendo toda una serie de oficiales, cada uno con funciones diversas, entre los que podemos destacar el cargo de piloto mayor, que fue ocupado por primera vez por Américo Vespucio, y que se encargaba de la investigación y de la escuela de navegación. A este se añadieron otros oficios con este mismo carácter científico. De esta manera, la Casa tenía también funciones científicas, y de hecho se convirtió en el centro del desarrollo de la cosmografía, geografía, cartografía y náutica.

Los cargos de la Casa de Contratación solían recaer en personas que tenían estudios universitarios o preparados para ocupar los diversos oficios. Sin embargo, a partir del siglo XVII fue típico que los cargos fueran vendidos al mejor postor por parte de la monarquía, costumbre que se extendió en otras tantas instituciones para satisfacer las necesidades de la Hacienda. Se llegaron a crear nuevos oficios únicamente para ser vendidos, lo que ocasiono que la preparación del personal no era la adecuada y, por otra parte, que la Casa de Contratación pasara a ser deficitaria por su alta plantilla. Una amplia mayoría ocupaba los puestos de forma vitalicia o, incluso, eran hereditarios.

Respecto a la sede, esta se encontró en diversas ubicaciones de Sevilla y, posteriormente, fue traslada, a comienzos del siglo XVIII, a Cádiz.

 

El Consejo de Indias

Desconocemos la fecha de fundación del Real y Supremo Consejo de Indias, el cual realizaba las tareas de gobierno universal de las colonias. La mera existencia de este, el cual funcionaba aparte del resto de Consejos peninsulares, implica que la monarquía consideraba «los Reinos de Indias» como entes propios, los cuales quedaban dentro de la Corona de Castilla. Más allá de estas consideraciones, parece lógico que existiera una institución concreta para gestionar los asuntos de ultra mar. En origen, estos estuvieron al cargo del Consejo de Castilla, en el cual se creó una Junta de Indias. Así, en algún momento dado, se acabó por fundar un Consejo propio para estos menesteres.

En general, las funciones del Consejo de Indias eran de carácter administrativo. Realizaba leyes, reales cédulas, reales provisiones, etc. A esto debemos sumar funciones de tipo espiritual puesto que la monarquía poseía el llamado Real Patronato, es decir, la capacidad para nombrar autoridades eclesiásticas, de tal forma que el Consejo proponía los nombres para los obispados de Indias, entre los cuales elegía el monarca y el papa los ratificaba.

Por otra parte, también funcionaba como última instancia de apelación, una vez que ya se hubiera realizado la oportuna apelación en las Audiencias de las Indias. Del mismo modo, también se apelaba a este en el caso de las sentencias dadas por la Casa de Contratación.

Este Consejo estaba formado, en origen, por un presidente, tres consejeros, un secretario, un fiscal, un abogado, un relator, un contador y un portero. Pronto se incorporó la figura de gran canciller –custodia del sello real y sellado de los despachos reales–, y otros tantos oficios más como el de cosmógrafo y un cronista mayor en el siglo XVII. Este último tenía como misión escribir la Historia del Nuevo Mundo, cargo que todavía existe y que lo desempeña la Real Academia de la Historia. En este mismo siglo, en cualquier caso, el número de oficios y consejeros se acrecentó.

El presidente era la máxima autoridad, y era nombrado por el monarca como persona de confianza. Bajo este se encontraban los consejeros, los cuales eran nombrados también por el rey a propuesta del Consejo de Castilla. Estos eran personas con formación universitaria, concretamente en estudios jurídicos. En el XVII, no obstante, muchos eran hombres de capa y espada, es decir, personas sin esta preparación jurídica. Muchos de estos promocionaron desde diversas instituciones indianas. Estos puestos, además, permitían a muchos promocionar al Consejo de Castilla, que prácticamente se puede considerar como el culmen del cursus honorum.

Por debajo de estos quedaba el fiscal, que intervenía en los pleitos que se tramitaban en el Consejo, defendía la jurisdicción real, el patronato del monarca en la Iglesia indiana, la Real Haciendo y el buen trato a los indios. Este buen trato hacia los indios es reiterativo en las diversas leyes emanadas por la monarquía, aunque la realidad fue que su cumplimiento fue extraño.

Sus miembros actuaban de forma colegiada y secreta en el pleno, en donde los conejeros elaboraban una ponencia sobre los asuntos a tratar y los documentos recibidos. Tras el debate, el fiscal realizaba un informe. Finalmente, los consejeros tomaban una decisión que era elevada al monarca, quien podía aceptarla o rechazarla.

 

El virrey

El virreinato como institución era la cúspide de poder en indias. Como se ha dicho, el virrey adquiría la condición de un alter ego del monarca y, por tanto, dotado de amplios poderes. Pero el virrey, no lo olvidemos, es ante todo un burócrata, pero uno que representa personalmente al monarca.

Estos podían intervenir en prácticamente todos los asuntos del virreinato en lo que se refiere a su gobierno. Entre sus capacidades específicas estaba la de nombrar funcionarios, especialmente alcaldes mayores y corregidores; promulgar reales provisiones, ordenanzas y bandos en donde se realizaban reglamentaciones relacionados con la vida pública y económica del virreinato; otorgar mercedes de tierras y encomiendas; y aprobar las ordenanzas municipales elaboradas por el Cabildo. Como vice-patrono, tenía la potestad eclesiásticas como la de presentar candidatos para cargos de este tipo dentro de su virreinato, así como velar por hospitales y obras pías.

Otras de sus funciones venían dadas por estar revestido de otra serie de oficios. Así, el virrey era presidente de la Audiencia que radicaba en su capital, al igual que era gobernador de la provincia, de tal forma que cumplía con las obligaciones de ambos cargos, las cuales veremos más adelante, en el territorio únicamente de su Audiencia y provincia. De la misma forma, era capitán general para dirigir las tropas de defensa, dentro también de los límites de su capitanía, pues en un mismo virreinato existían otros capitanes generales que tenían demarcadas su jurisdicción, al igual que no podía intervenir en las Audiencias y provincias que no fuera la suya. Sus funciones hacendísticas le venían dadas por presidir la Junta de Hacienda.

Quienes ocupaban este poderoso cargo lo hacía por nombramiento real, siempre entre los miembros de las principales casas nobiliarias. Eran, ante todo, personas de confianza del monarca. Virreyes de otra procedencia únicamente se encuentran en el caso de quienes lo hicieron de forma interina, es decir, de sustituciones de urgencia. El interino únicamente se encontraba un breve espacio de tiempo en el cargo a la espera del nombramiento y llegada del nuevo virrey. Así se explica que únicamente hubiera cuatro criollos que ostentaron este cargo, siempre dentro de la interinidad.

El tiempo de duración pasó de indeterminado a seis años con posibilidad de prorroga, aunque en el siglo XVII se redujo a tres años –pese a que se consideraba que era poco tiempo para un cargo de tal envergadura–. No obstante, muchos virreyes fueron prorrogados en más de una ocasión, así encontramos casos como el de Antonio de Mendoza en México que estuvo a cargo del virreinato durante nada menos que quince años.

Los virreyes, una vez que eran investidos en la península y el monarca les hacía entrega de las directrices a seguir, viajaban hasta su virreinato. Estos solían desplazarse con diversos miembros de su familia, que podían ser nombrados para ejercer diversos cargos dependientes del virrey. Este, en cualquier caso, era recibido en el virreinato como si se tratará del auténtico monarca. Desde luego, los palacios virreinales estaban inmersos en todo un ceremonial de protocolo y una multitud de funcionarios asistían al virrey –eran auténticas cortes–.

 

Gobernadores

Todo el territorio hispano de ultramar se encontraba dividido en provincias. Estas estaban al frente de gobernadores designados por el rey. Tenían diversas atribuciones como visitar a los pueblos de su jurisdicción; otorgar mercedes, encomiendas, tierras y minas; nombrar oficios subalternos; asignar beneficios eclesiásticos tras recibir información de los obispos; realizar obras públicas y su mantenimiento; y velar por el desarrollo económico. Tenían capacidad para realizar bandos y ordenanzas, pero debían estar aprobados por el virrey o la Audiencia.

Al igual que los virreyes, los gobernadores en cuya capital radicaba una Audiencia presidían esta. Recibían, en ese caso, el nombre de presidentes-gobernadores. De esta forma, asumían las funciones, sobre todo judiciales, de la Audiencia, cuya jurisdicción abarcaba otras provincias más allá de la que era gobernador. Es por ello que tenían capacidad para supeditar a los gobernadores del territorio de la Audiencia y nombrar interinos en su caso.

Además, los gobernadores podían también ostentar el cargo de capitán general si existía una sede de capitanía en la misma capital en donde eran presidentes-gobernadores. Del mismo modo, los gobernadores de La habana, Puerto Rico y Cartagena de Indias –que no eran presidentes de una Audiencia– eran también capitanes generales.

 

Alcaldes mayores y corregidores

En el ámbito local se encontraban alcaldes mayores o, en su caso, corregidores. En ambos casos, pese al distinto nombre, parece que poseían unas atribuciones muy parecidas, pues ambos representan al monarca en la localidad. Parece que los alcaldes mayores poseían capacidad judicial, pues actúan como institución de apelación de las sentencias de los alcaldes ordinarios. El corregidor, por su parte, tiene ante todo tareas de gobierno. Sin que se sepa muy bien, los corregidores solían ser típicos del Perú, mientras que los alcaldes mayores se dieron en Nueva España.

Pese a todo, ambos cargos acabaron prácticamente por tener la misma equiparación. Debían mantener el orden público, cuidar infraestructuras, vigilar el aprovisionamiento de la localidad, y podían dictar bandos para la convivencia de la población.

En el caso de los corregidores –y no de los alcaldes mayores–, ocupaban la presidencia de los cabildos, aunque no podían emitir voto. Ambos eran, en general, una especie de resorte que controlaba a los cabildos.

El nombramiento de estos cargos recaía en los virreyes y los presidentes-gobernadores, a no ser que el monarca, por las razones que fueran, se hubiera reservado esta función.

 

Cabildos

Junto con alcaldes y corregidores, el Cabildo era otra de las instituciones locales, inspirada en los antiguos concejos municipales de Castilla. Gobernaba la ciudad y el territorio de la misma y, con el tiempo, se convirtió en la herramienta de las oligarquías locales –especialmente cuando en el siglo XVII se vendieron los cargos–.

Al frente del Cabildo se encontraba el alcalde –por lo general dos, de primer y de segundo voto– y los regidores. El primero se encargaba de la justicia en primer instancia, tanto criminal como civil. Los segundos, que dependiendo del tamaño del municipio podían ser entre seis y doce, realizaban las verdaderas tareas de la administración local: urbanismo, policía, abastos, control de medidas y peso, cuidado del comercio, regularización de actividades gremiales, obras públicas, etc. Existían, además, otros oficios concejiles como el de procurador general, alguacil mayor, alférez mayor, entre otros, a veces desempeñados por los propios regidores. Era además tareas del Cabildo actuar como instancia de apelación de las sentencias del alcalde y nombrar anualmente a este último a propuesta del saliente. Tenía capacidad para realizar ordenanzas municipales, a partir de las cuales se regulaba la vida diaria de la localidad. No obstante, debían estar aprobadas por las autoridades superiores.

Existía también el Cabildo abierto, en donde se reunía a los vecinos para debatir problemas comunes y adoptar acuerdes, las cuales se realizaban en la plaza mayor o en la iglesia. En todo caso, estaba reglamentado la forma de convocatoria, frecuencia, temas a tratar y número de asistentes.

En el caso de los pueblos indios, también se dotaron de cabildos compuestos por estos, en donde se encontraban también dos alcaldes y varios regidores, todos indios.

 

Audiencias

La justicia de Indias era competencia de las Audiencias. Se trataba de altos tribunales en materia civil y criminal que funcionaban cono instancia de apelación de las sentencias dictadas por otras autoridades con poder judicial tales como gobernadores, cabildos, alcaldes mayores y corregidores. Después de la Audiencia, únicamente se podía presentar apelación ante el Consejo de Indias. Junto con esta función, debía hacer valer todas las prerrogativas del rey, en concreto la protección del Real Patronato y la Real Hacienda. A veces, o así lo han visto ciertos historiadores, rebasaron su capacidad judicial, pues los Autos acordados –decisiones tomadas por el Real Acuerdo, es decir, la reunión del presidente y los oidores– trataban de materias para el gobierno del territorio, además tenían poder para revisar y aprobar ordenanzas municipales. En casos excepcionales las audiencias tomaban las funciones de los virreyes y presidentes-gobernadores en caso de fallecimiento o vacante.

Las Audiencias se fueron creando con el paso de los años. Durante el virreinato de Cristóbal Colón, este ya nombró un juez mayor para que se encargaran de estas tareas. En 1511 se creó un primer tribunal en La Española, pero hasta quince años después no se conformó como Real Audiencia. Después le siguieron la formación de otras.

En cuanto a la demarcación territorial, estas fueron imprecisas, puesto que la formación de nuevas Audiencias y el desconocimiento del territorio hasta el siglo XVIII hicieron que hubiera constantes cambios. En todo caso, existían tres tipos: Audiencias virreinales, las cuales, como su nombre indica, las presidía el virrey. Su sede, de igual modo, se encontraba en la capital del virreinato, México y Lima. Luego estaban las Audiencias pretoriales, las cuales eran presididas por el presidente-gobernador de la provincia: Santo Domingo, Santa Fe, Guatemala, Buenos Aires y Manila. Finalmente, las Audiencias subordinas, las cuales no estaban presididas por ninguna de las Autoridades anteriores. Pese a su nombre, no existía subordinación de unas a otras.

La Audiencia, además de por su presidente –que se encargaba del buen gobierno del tribunal–, estaba compuesta principalmente por oidores, fiscales y, más parte, por un regente, entre otros oficiales subalternos. Los presidentes solían ser individuos letrados, pero, si eran de capa y espada, no poseían voto.

Los oidores se cargaban de juzgar las causas civiles y criminales, entre otras funciones que no tenían los oidores peninsulares, y estaban en el cargo ilimitadamente. Por sus funcionas, debían poseer formación jurídicas y estaban sujetos a un estricto código moral y ético. Por su parte, el fiscal se encargaba de la defensa de la ley y la jurisdicción real, entre ellos el buen trato a los indios.

 

Real Hacienda

Como patrimonio real, el monarca podía establecer impuestos de distinto tipo, pues la inexistencia de señoríos de origen feudal, cuyos señores –la nobleza en general– estaban exentos de impuestos, permitía al monarca establecerlos a todo el territorio de la América hispana, algo que en la península era, más bien, imposible. Además, el monarca no dependía de las Cortes para fijar impuestos en los territorios americanos. Así, los ingresos de la corona provenían entre un 20 y un 25% de estos territorios.

Claramente, la recaudación era dificultosa en tan amplio territorio, para lo que se creó un entramado de distritos que actuaban como cajas que debían encargarse de la recaudación. En cada distrito existía una Caja Provincial, a excepción de las capitales virreinales, en donde se encontraba la Caja Central y a la cual se subordinaban el resto. Toda la política recaudatoria se gestionaba desde la península, ya fuera a través del Consejo de Indias en primer lugar o, más tarde, mediante el Consejo de Hacienda.

Todas las Cajas Reales poseían una misma estructura. En ella había cuatro oficiales designados por el monarca a propuesta del Consejo, aunque más tarde fueron tres. Todos dependían directamente del rey, al cual rendían cuentas anualmente de su gestión. A principios del siglo XVII, para agilizar los trámites, se crearon los Tribunales de Cuentas de México, Lima y Santa Fe, que controlaban a los oficiales reales de las Cajas. Estos tribunales, a su vez, se componían de tres contadores de Cuentas, dos contadores de Resueltas y dos oficiales para llevar los libros de la Hacienda. Estos, por otra parte, asumieron funciones de las Audiencias en materia hacendística.

Los virreyes también poseían funciones en esta Real Hacienda, puesto que existía una Junta de Hacienda en sus respectivas capitales, la cual presidía, y que debía velar por los intereses financieros del virreinato y llevar a cabo las disposiciones del monarca en estos temas.

 

Capitanes generales

En cuanto a las funciones de guerra, estas quedaban al cargo de capitanes generales, los cuales tenían una jurisdicción territorial determinada. Ya hemos visto como muchas capitanías generales eran ocupadas por los virreyes, presidentes-gobernadores o gobernadores. La función del capitán general era la de proteger a los territorios de ataques indígenas, al menos en los primeros tiempos, y sobre todo de corsarios y piratas.

Pese a todo, no existía en las Indias ejércitos regulares. Cuando se requería contingentes militares se realizaba una leva entre la población, aunque muy pronto fueron los encomenderos los que debían armar a los indígenas en caso necesario, y en casos de gran necesidad al resto de la población. Muy excepcionalmente y solo en caso de conflictos dilatados en el tiempo, la Corona pagó ejércitos profesionales. Solo en el siglo XIII se consolidaron ejércitos en Indias mediante milicias.

Se creó además una armada para custodiar las flotas en la larga travesía a lo largo del Atlántico y, posteriormente, la Armada de Barlovento, la cual se encontraba en el Caribe, y la Armada del Sur, que defendía la costa pacífica.

 

El control de los funcionarios

La Corona debía garantizarse que todos estos funcionarios, así como las instituciones, estaban realizando el trabajo que se les había encomendado. Para ello se usaron dos procedimientos: las visitas y el juicio de residencia. En el primero de los casos, se trataba de una persona que, nombrada por el monarca a propuesta del Consejo de Indias, viajaba hasta los territorios americanos en donde debía indagar sobre alguna cuestión que había sido previamente denunciada. Este realizaba un informe que era enviado al monarca para que emitiera, en su caso, sentencia. Cabe decir que jamás un virrey tuvo estas molestas visitas, mientras que las Audiencias fueron las que más recibieron junto con las Cajas Reales.

El juicio de residencia tenía como función valorar el buen hacer de los funcionarios una vez finalizados sus mandatos. Todos debían pasar por este juicio, sin el cual no se podía ocupar ningún otro. Virreyes, gobernadores y presidentes de Audiencias eran investigados por un juez nombrado por el Consejo de Indias, el cual usaba diversos medios para obtener información, incluida la apertura de un periodo para presentar quejas por parte de cualquier persona. Los tres cargos anteriores, a su vez, realizaban este mismo juicio de residencia a los funcionarios nombrados por ellos.

 

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