Las constituciones españolas IV: el poder legislativo. El Senado

«Señores bancos y señores maceros» comenzó diciendo un senador decimonónico en un salón de plenos vacío. No era una situación excepcional, sino habitual en la Cámara Alta. No antes, sino también ahora. Desde la aprobación del Estatuto Real en 1834, el Senado ha sido una constante en el legislativo español, si exceptuamos el periodo de la Segunda República en que desapareció. Tampoco estaba presente en la Constitución de Cádiz, anterior al Estatuto Real, que determinaba igualmente unas Cortes unicamerales. En cualquier caso, ¿cuál es el sentido de una cámara cuyos miembros tienen tanto reparo en hacerse ver por aquel edificio?

Si buscamos la respuesta entre sus funciones, en todas las constituciones del siglo XIX el Senado era colegislador, es decir, todo proyecto de ley debía ser aprobada por ambas cámaras, pero era el Congreso el que en realidad realizaba el mayor trabajo; el Senado tan solo ratificaba. De hecho, velar por la constitucionalidad de las leyes era la única función que se le atribuía en el proyecto republicano del 73 (art. 70). En la constitución actual, ni tan siquiera los proyectos requieren la aprobación del Senado, pues si los textos salidos del Congreso son vetados en la Cámara Alta entran igualmente en vigor si la primera cámara vuelve a aprobarlos (art. 90). En ocasiones se le atribuyó también la función de tribunal de justicia para los delitos cometidos por los ministros, tarea que tampoco fue muy común. En la del 78 se la definió como una cámara territorial (art. 69), pero sin funciones en tal ámbito más allá de la forma en que deben ser elegidos los senadores. Tan solo ostenta la capacidad de nombrar una parte de los miembros de instituciones como el Supremo, Constitucional… Esto hace entender la poca disposición de sus miembros al trabajo, aunque gustó mucho a los senadores del XIX ostentar tal dignidad; y la nómina a los del XX y XXI.

Esto, sin embargo, no contesta a la cuestión de su sentido. La respuesta no se encuentra escrita en ningún texto oficial; pero, observando lo restrictivo para ser senador o la forma en que estos se eligen, se puede concluir que la pretensión era que el Senado fuera una cámara cuyos miembros fueran mucho más conservadores que el Congreso de los Diputados; en otras palabras, el Senado debía frenar la legislación más radical emanada del Congreso. El nombre que recibió en el Estatuto Real, Estamento de Próceres, deja ver que era una cámara elitista: la de los mejores.

Vimos que el Congreso de los Diputados, por lo general, no estableció, a excepción de la Constitución de 1812 y 1845, restricciones para ser diputado, más allá de la carencia de remuneración del cargo y que la mayor parte del tiempo se mantuvo el sufragio censitario. Todo lo contrario que para ser senador, en donde los requisitos eran tan exigentes que apenas un puñado de personas tenían la posibilidad de sentarse en las bancadas de la Cámara Alta. La primera limitación que destaca es la edad, dándose una especie de gerontocracia: 40 años en las del 37, 69 y la non nata; 35 en la del 76 -así como el proyecto del 73-; y 30 en la del 45. Tan solo el Estatuto Real fijaba una edad menor que los del Estamento de Procuradores —30 para esta última cámara—. La excepción siempre fueron los hijos del rey, que podían ostentar tal rango desde los 25 años. La edad parece seguir una máxima: cuanto menos requisitos de otro tipo se exigen, más es la edad que se solicita.

En cualquier caso, si la edad puede ser sinónimo de moderación, fueron otros requisitos los que aseguraban el conservadurismo de la cámara. Las más restrictivas son las constituciones conservadoras (45 y 76), pues se establece que tan solo se puede ostentar una senaduría aquellos que ostenten título nobiliario o eclesiástico —a diferencia que en el Congreso, en la Cámara Alta jamás se excluyó al clero—, haber ocupado altos cargos u ostentar algún prestigioso puesto relacionado con las ciencias y las letras, que además se puede combinar con un requisito patrimonial. Las progresistas suelen requerir tan solo superar un determinado umbral de inglesos. Por si fuera poco, el único elector por lo general fue el rey o este intervenía de algún modo en el proceso de elección del Senado.

El Estamento de Próceres del Estatuto Real fijaba dos tipos de miembros. Por una parte, los miembros natos, es decir, los que por derecho propio tenían garantizado un asiento. Este grupo se limitaba a los Grandes de España, siempre y cuando no fueran súbditos de otra corona, y tuvieran una renta de 200.000 reales. El resto de miembros eran elegidos por el rey a título vitalicio entre arzobispos y obispos, títulos de Castilla, los que hubieran ocupado altos cargos del Estado como ministros, generales y embajadores, procuradores del reino, propietarios de tierras o negocios, así como personajes relacionados con las ciencias y las letras, todos ellos con una renta anual de 60.000 reales.

Tan solo una constitución decimonónica, la de 1837 , fijaba tan solo una barrera económica, pero la ley electoral no fijó ninguna cuantía, pues la carta magna tan solo recogía que los candidatos debían tener «medios de subsistencia» (art. 17). En cualquier caso, la ley establecía que los electores de cada provincia —un 5% de la población como vimos al tratar del Congreso— elegían tres candidatos al Senado por cada 85.000 habitantes. Entre estas ternas, el rey debía elegir a uno.

La moderada Constitución del 45 exigía unos requisitos a los candidatos muy próximos al Estatuto Real. Los que contando con rentas de 30.000 reales hubieran ocupado altos cargos en el reino, incluyendo en esta categoría a obispos y arzobispos, así como los Grandes de España. Otros títulos de Castilla debían aportar rentas de 60.000 reales. Se habría también a quienes desempeñaran otros cargos menores, como alcaldes de pueblos de mas de 30.000 habitantes siempre que paguen con un año de antelación 8.000 reales de contribución directa. Si lo comparamos con el Estatuto Real, el grupo de factibles senadores se ha ampliado mínimamente. Entre todos estos, el rey podía elegir cuantos senadores quisiera de forma vitalicia, además de que los hijos del rey y los del heredero lo eran en cuanto cumplieran los 25 años. El proyecto del 52 añadía más categorías: hereditarios y natos. Lo más novedoso eran los primeros, pues se pretendía, según manifiesto del propio Gobierno que redactó la propuesta, que unas familias aristocráticas, Grandes de España, mantuvieran esos puestos. Era una vuelta al Estatuto Real. Una ley constitucional de reforma del Senado de 1857 estableció de facto esas categorías: Grandes de España con rentas de 200.000 reales que tendrían asiento de forma hereditaria en la Cámara Alta, los hijos de los reyes, arzobispos, capitanes generales, presidentes de los Tribunales Supremo, Marina y Guerra, además de los designados por el rey entre los que hubieran ostentando altos cargos del Estado y contaran con unas determinadas rentas o contribuciones. Sin embargo, al año siguiente quedó derogada y se restableció la normativa fijada en la constitución del 45.

La non nata del 56 hubiera arrebatado al rey la elección del Senado, pues en su artículo 18 indicaba: «Los Senadores son elegidos del mismo modo y por los mismos electores que los Diputados a Cortes». Los requisitos para ser candidatos se rebajaban: los que pagaran 3.000 reales de contribución directa con dos años de antelación, tener una renta de 30.000 reales procedentes de bienes propios, o, en su caso, de empleo o de jubilación o retiro (art. 20).

La del 69 establecía cuatro senadores por provincias independientemente de su población. Elegidos por sufragio universal, pero indirecto, pues cada municipio de una provincia elegía un determinado numero de compromisarios, que más tarde elegían a los senadores. Las restricciones para ser senador eran menores; había dos vías: haber ocupado altos cargos en el Estado, como rectores de la universidad, catedráticos, presidentes de alguna de las academias y alcaldes de pueblos de más de 30.000 habitantes, incluyéndose arzobispos y obispos. Lo peculiar es que se establecía como elegibles a los 50 mayores contribuyentes de cada provincia por tierras, es decir, terratenientes, y los 20 mayores por comercio e industria. Destaca que ostentar Grandeza de España o cualquier otro título no da derecho a ser senador.

El proyecto republicano del 73 eliminaba toda restricción para ser senador, aunque dejaba abierta la puerta para que la ley electoral lo hiciera. En cualquier caso, daba a los parlamentos de los diversos Estados la elección de cuatro senadores cada uno (art 52). Esto lo convertía en una cámara de representación territorial siguiendo el modelo del Senado estadounidense.

La del 76 creaba dos grupos distintos de senadores: aquellos que eran senadores por derecho propio y aquellos que podían ser elegidos. Entre los primeros se encontraban los hijos del Rey, los Grandes de España que acrediten tener la renta anual de 60.000 pesetas, los Capitanes Generales del Ejército y el Almirante de la Armada, el Patriarca de las Indias y los arzobispos, los presidentes del Consejo de Estado, el del Tribunal Supremo, el del Tribunal de Cuentas del Reino, el del Consejo Supremo de la Guerra y el de la Armada. Entre el grupo de los elegibles, los candidatos seguían reduciéndose a un mínimo: Grandes de España, haber ostentado altos cargos, ya en instituciones políticas o académicas, así como los que poseyeran rentas de 20.000 pesetas. Entre estos, podían ser elegidos por la Corona de forma vitalicia hasta completar un total de 180. Misma cifra que los elegidos por las corporaciones, los mayores contribuyentes, las diputaciones provinciales y los ayuntamientos. Las corporaciones que podían elegir senadores eran, según la ley de 8 de febrero de 1877, los Arzobispados de Toledo, Sevilla, Granada, Santiago, Zaragoza, Tarragona, Valencia, Burgos y Valladolid; la Real Academia Española, la de la Historia, la de Bellas Artes, la de Ciencias exactas, físicas y naturales, las universidades y las Sociedades Económicas de Amigos del País.

En 1977, el Senado todavía sufrió el dedo del rey. La Ley para la Reforma Política permitía que el rey Juan Carlos I, eligiera 50 senadores junto con los senadores elegidos por la ciudadanía: «El Rey podrá designar para cada legislatura Senadores en número no superior a la quinta parte del de los elegidos». Una vez más, la Cámara Alta sirvió para frenar al Congreso si este hubiera pretendido una constitución más radical de la que las élites franquistas toleraran.

La constitución del 78 eliminó el dedo del monarca y cualquier restricción para ocupar escaño. A partir de entonces los electores de cada provincia eligen cuatro senadores, aunque se le entregó a los parlamentos autonómicos la designación de senadores. Sin embargo, sin apenas funciones como ya expusimos, ¿cuál es el sentido actual de la cámara? De nuevo, no está recogido por escrito, pero es vox pópuli que se trata de un “cementerio de elefantes”, observando que allí acaban las antiguas glorias de los partidos. En otras ocasiones, es usada como una mera “agencia de colocación” para aquellos profesionales de la política que no han podido asentar sus posaderas en otro sillón.

Autor: D. Gilmart, publicado el 27 de marzo de 2022

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