Ley de Bases de Reforma Agraria (Comentario de texto)

Nos encontramos, en realidad, ante dos documentos distintos. Por una parte, la ley de bases para la reforma agraria, por tanto, un documento circunstancial de natura legal que trata un tema económico. Este primer documento, aprobado por las Cortes constituyentes españolas de la legislatura de 1931 a 1933 (es decir, en las primeras Cortes de la II República), se fecha en 1932. En cualquier caso, detrás de la propuesta se encontraba el ministro de agricultura, Marcelino Domingo. Como todo documento emanado por las instituciones públicas, fue publicado en la Gaceta de Madrid (el BOE se creó en época franquista), y va dirigido a todos los españoles.

Pero además de este documento, se nos proporcionan unas tablas de datos relacionadas con los resultados de esa ley, que claramente son un documento historiográfico realizado posteriormente. Por tanto, de naturaleza científica, y tema, igualmente, económico. No se nos indica, en cualquier caso, la autoría de tal investigación, más allá de indicarnos el manual de donde han sido tomado, pero que al ser este un libro de bachillerato se supone que el autor no ha sido el que ha realizado la investigación. En este caso, el análisis de la reforma agraria está dirigido a un público especializado en la cuestión.

Pasemos ahora, por tanto, a realizar un contexto histórico en el que se pueda entender esta ley y la efectividad de la misma. Durante la dictadura de Primo de Rivera (1923-1930), el apoyo que Alfonso XIII otorgó a este produjo un amplio ascenso del republicanismo (algo que ya se llevaba produciendo, en cualquier caso, durante los años de la crisis de la Restauración). En cualquier caso, la dimisión de este, y la llegada al Gobierno del general Berenguer (la llamada dictablanda) que no encontró momento oportuno para retornar al antiguo sistema constitucional de la Restauración, llevó a los partidos republicanos, nacionalistas y al PSOE a firmar el Pacto de San Sebastián, a partir del cual se ponían de acuerdo en establecer una república. Tras un intento de golpe de Estado el 15 de diciembre de 1930 en la base aérea de Cuatro Vientos, que solo consiguió poner en cautiverio a parte de los miembros del Comité Revolucionario, el nuevo presidente del Gobierno, el almirante Aznar, convocó elecciones municipales el 12 de abril (antesala de las generales y que pretendían medir el pulso al país), las cuales dieron como resultado una victoria a los republicanos en la mayoría de las capitales de provincia (frente a las zonas rurales en donde allí habían ganado los candidatos de los antiguos partidos de la Restauración). La lectura electoral era que el país estaba a favor de la República. El 14 de abril la República fue proclamada en diversas ciudades, y el comité revolucionario la oficializaba en la puerta del sol, convirtiéndose en el Gobierno Provisional presidido por Alcalá Zamora.

El Gobierno Provisional, de acuerdo al pacto firmado, inició (previa convocatoria de Cortes) un programa de reformas que tenían como objetivo solucionar alguno de los problemas más acuciantes del país que no podían esperar la reunión de las Cortes y que, en cualquier caso, continuarían estas. Entre las principales medidas estaban el ejército y el amplio número de oficiales, la reforma laboral, la laicidad y obligatoriedad de la enseñanza, y el nacionalismo, en concreto el catalán. Estas reformas iniciadas por el Gobierno Provisional, las continuó del Gobierno de Manuel Azaña tras convocarse las Cortes de 1931.

Pero la mayor parte de las medidas fueron suspendidas tras la victoria del centro-derecha en las elecciones de 1933. Aunque el partido mayoritario era la CEDA, no contaba con fuerza suficiente para convertir a Gil Robles en presidente (algo a lo que se opuso el propio presidente de la República, Alcalá Zamora, al no haber jurado fidelidad a la República). En cualquier caso, los radicales presidieron los diversos Gobiernos del bienio derechista (noviembre de 1933 a enero de 1936) apoyados por la CEDA a cambio de iniciar una rectificación de la legislación progresista. Así se hizo. La intención, en última instancia de la CEDA, era usar la vía parlamentaria para cambiar la República y acomodarla a la oligarquía económica del país.

Los casos de corrupción, en concreto el escándalo de “Straperlo”, llevaron a Alcalá Zamora a convocar unas nuevas elecciones, en donde los partidos republicanos de izquierda, junto a partidos obreros, como los socialistas, se presentaron en coalición (Frente Popular), lo que les permitió la victoria en las elecciones del 16 de febrero de 1936. El Gobierno, presidido por Manuel Azaña, inició nuevamente la vuelta a la legislación anterior.

Así pues, la reforma agraria se engloba en un conjunto de medidas que pretendían resolver algunos de los problemas que atravesaba España desde hacía tiempo, pero ante las que se opuso diversos sectores del país que pretendieron paralizarlas.

Antes de nada, ¿por qué era necesaria una reforma agraria? Se trataba de un problema que se venía arrastrando desde el siglo XIX, aunque lo podemos rastrear desde tiempo atrás. La conquista del territorio del Al-Ándalus en el medievo por parte de los reinos cristianos peninsulares dio lugar a que en el sur de la península (Extremadura, La Mancha y Andalucía especialmente) se creara una propiedad de la tierra basada en grandes latifundios pertenecientes a la iglesia y la nobleza. Por tanto, existían unos pocos propietarios frente a una gran masa de campesinos sin tierras propias. Diferente a lo que pasaba en el norte peninsular en donde reinaba el minifundio. Ya en el siglo XIX, la desamortización llevada por Mendizábal en 1936 simplemente hizo que cambiaran de manos estos latifundios, en concreto los de la Iglesia, creando una amplia clase de terrateniente de origen burgués. Así pues, la mayor parte del campesinado tuvo que seguir o arrendando las tierras a los nuevos propietarios para cultivarlas o, en su caso, trabajar como jornaleros para los terratenientes. Esto creaba entre el campesinado, y en concreto entre los jornaleros, una amplia pobreza, pues se trabajaba de forma discontinua a lo largo del año, con salarios míseros, amplias horas de trabajo y bajo la amenaza en muchos casos de no ser contratado ante cualquier reivindicación.

De esta manera, el objetivo del Gobierno formado por los partidos republicanos de izquierda y el PSOE era un cambio en el tamaño y propiedad de la tierra (crear pequeños propietarios), que permitiera a su vez poner en marcha tierras que no eran cultivadas o que no lo eran de forma adecuada. Esto produciría una mejora de la producción del campo (problema del que ya los ilustrados en el siglo XVIII hablaban) y, por tanto, contribuir a mejorar la economía española. Eso sin contar con los beneficios en la calidad de vida del propio campesinado, para lo cual, de hecho, durante la etapa del Gobierno provisional ya se habían establecido salarios mínimos y jornada laboral de ocho horas. 

Dicho esto, lo que nos muestra la ley era la forma en que se pretendía conseguir el principal de los objetivos: el cambio de la propiedad de la tierra. En este caso, se nos recogen una serie de artículos con los requisitos para la expropiación de tierras (que más tarde serían entregadas a jornaleros o campesinos sin tierras propias). En concreto, se nos recogen tres supuestos (aunque existían otros) de tierras potencialmente expropiables: las ofrecidas por un particular libremente, las no cultivadas directamente por los propietarios, y aquellas que no estuvieran cultivadas.

En cuanto al primer supuesto, debieron ser pocos los que cedieran sus propias tierras, aunque se desestiman aquellas que no tienen ningún interés. Debemos suponer que hace referencia a tierras de poca calidad, y que posiblemente no tenían salida en el mercado. Se trataría tal vez de evitar que algunos propietarios de este tipo de tierra hubieran intentado sacar algún tipo de contrapartida económica por medio de esta ley.

Más allá de esto, los otros dos supuestos son los más importantes. En cuanto a las tierras que eran arrendadas a los campesinos, esta situación era típica. Muchos terratenientes eran meramente rentistas. Dicho de otra manera, no habían realizado ninguna inversión en sus tierras para ponerlas ellos mismos en producción. Así, tras el ya nombrado proceso de desamortización del siglo XIX, cambió poco la situación respecto a la situación anterior, el campesinado siguió trabajando tierras que debían arrendar a los nuevos propietarios. Un sistema que impedía, en cualquier caso, a los propios campesinos mejorar los rendimientos y parte de sus ingresos iban destinados a pagar ese arrendamiento. Por otro lado, la ley también recogía la situación de que las tierras hubieran sido compradas para la especulación. En efecto, muchos otros compraron esas tierras con el fin de poder venderlas más caras en el futuro.

La otra circunstancia que se recoge para la expropiación es que la tierra este inculta, es decir, sin cultivar. Está relacionada con el anterior punto, muchos propietarios no cultivaban sus tierras, lo que no generaba rendimientos -que serían beneficiosos también para las arcas públicas-, sino que además impedía que muchos jornaleros pudieran trabajar y ganarse la vida. Se engloba también aquí otro supuesto parecido, que las tierras estuvieran cultivadas por el propietario, pero con una mínima inversión, de tal forma que no se sacaba el rendimiento económico que potencialmente tenían las tierras, lo que sobre todo generaba que los jornaleros que eran contratados recibieran salarios mínimos como única forma de aumentar los beneficios del propietario.

En definitiva, la República intentó atajar el problema agrario español expropiando tierras, misión que tenía el Instituto de Reforma Agraria que se menciona en la ley, que debía llevar a cabo un censo de las tierras expropiables, según fijaba la normativa. Pero la ley no era ni mucho menos radical, pues se preveía la indemnización de todas las tierras expropiadas. De hecho, el poco presupuesto con el que contó la mencionada institución fue el principal freno para acelerar la expropiación.

Pese a ello, fue suficiente para que los grandes terratenientes del país crearan la Agrupación Nacional de Propietarios Agrarios, que se convirtió en uno de los grupos opositores a la República, incluso antes de que esta se aprobara. Fue uno de los proyectos (junto con el Estatuto catalán) que tuvo mayor debate parlamentario. Se presentaron hasta cuatro propuestos, y los debates y enmiendas fueron continuos, especialmente porque ni siquiera los grupos que formaban el Gobierno (muy diversos entre ellos) llegaban a ponerse de acuerdo. Su aprobación definitiva estuvo fomentada, más bien, por el primer intento de golpe de Estado llevado a cabo por Sanjurjo en 1932.

La ley estuvo en vigor durante unos meses entre el 32 y el 33, pues el Gobierno de centro-derecha de los radicales (luego junto con la CEDA) la paralizaron y de hecho en 1935 se aprobó una nueva ley agraria que acababa con las expropiaciones. Tras la caída del Gobierno radical-cedista y la posterior victoria del Frente Popular en febrero de 1936, se retomaron las expropiaciones, aunque en este último caso las circunstancias fueron muy distinta como comentaremos más adelante.

Así, los dos periodos en que se aplicó, tal y como se recoge el cuadro, fueron muy diversos. En la primera tabla se nos presenta las expropiaciones y ocupaciones hasta diciembre de 1934 (aunque el año de 1934 básicamente no se llevaron a cabo. Todo lo contrario, se devolvieron las tierras a sus propietarios). Existen dos modalidades, en primer lugar, las expropiaciones tal y como recogía la ley: expropiación de una tierra que cumple alguno de los requisitos, indemnización al propietario y su consiguiente asentamiento de familias jornaleras. En total, se expropiaron 468 fincas que sumaban unas 89.000 hectáreas y 8.600 familias fueron asentadas. Pero existió otra modalidad, que en realidad no se ajustaba a la ley, la ocupación directa por los jornaleros –apoyados en especial por la CNT-. En este último caso, no mediaba el Instituto de Reforma Agraria.

La victoria del Frente Popular abrió otro proceso: la ocupación masiva de tierras, en especial en los grandes latifundios del sur. En realidad, no podemos decir que se estuviera aplicando la ley agraria que antes hemos comentado, aunque sí que tuvo que ser legalizado por el Gobierno de Azaña por decreto, pero con base jurídica: la ley aprobada por radicales y cedistas que permitía la expropiación de tierras cuando el objetivo fuera el bien común. Evidentemente, se mantenían las indemnizaciones, aunque serían posteriores a la expropiación. La ocupación entre marzo y Julio fue masiva y superó con creces a las anteriores: casi 600.000 hectáreas ocupadas y más de 100.000 familias asentadas. Cifras considerables.

El restablecimiento de la legislación progresista y, entre ellas, la reforma agraria, así como la permisividad gubernamental para que se llevara a cabo las ocupaciones de tierra no hicieron otra cosa que convencer a los partidos de derechas, militares y a la oligarquía económica (entre ellos los terratenientes) de la necesidad de un golpe de Estado para poner fin a toda esta legislación, algo que se había intentado por vía parlamentaria durante el bienio derechista. Pero como hemos dicho, el objetivo de la República nunca fue el de una revolución social, sino el de resolver el problema de una gran masa de jornaleros pobres. La revolución social solo llegó, en la zona republicana, por el inicio de la propia Guerra Civil. Fue entonces cuando las tierras (así como otros medios de producción) fueron socializados o colectivizados.