La ordenación territorial española y su origen

La organización territorial española se encuentra dividida en diversos entes administrativos y territoriales que, de mayor a menor son: las comunidades autónomas, las provincias y los municipios. Todos ellos se encuentran esbozados en el título octavo de la Constitución de 1978 y se rigen, en cualquiera de los casos, por los principios de solidaridad e igualdad. El primero quiere decir que el Estado debe velar para evitar desequilibrios económicos y sociales entre los diversos entes territoriales. El segundo, que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones independientemente del lugar donde habiten o se encuentren. Pese a todo, deberemos comentar que existen importantes desigualdades entre unos territorios y otros, los cuales, en principio, son de carácter económico y demográfico.

Pero el principal objetivo que busca este artículo es explicar el origen de la configuración autonómica y provincial actual. Para este menester, nos deberemos retrotraer a los tiempos de la Reconquista.

 

El origen de las regiones de España

Es típico que, al tratar acerca de este tema, uno se sienta atraído a hacer mención a la ordenación romana del territorio hispano: primero, en dos provincias; más tarde, en tres; posteriormente, bajo Diocleciano, en cinco. Pero no tendría mucho sentido profundizar en estas puesto que dichas provincias en ningún caso han originado la actual división territorial española. Cualquier demarcación actual que se asemeje con alguna de las romanas es pura casualidad, ya que la administración territorial romana quedó socavada en las últimas décadas de la propia existencia del Imperio romano de Occidente, y los visigodos no lograron en ningún caso estructurar territorialmente su propio reino. Finalmente, la entrada en el 711 de los árabes en la península y el establecimiento de estos en la mayor parte de ella supuso la eliminación y ruptura de cualquier ente territorial anterior.

Por tanto, el origen de las regiones españolas –es decir, la gran mayoría de las comunidades autónomas actuales– se encuentran en el medievo, en concreto, con la llamada Reconquista. El dominio árabe del antiguo Reino visigodo hizo que al norte de la península surgieran una serie de núcleos cristianos que, tras una serie de vicisitudes –las cuales no pueden ser explicadas en profundidad en este momento–, acabaron por formar los reinos de Galicia, Asturias –más tarde León-, Castilla, Navarra, Aragón y los condados Catalanes –Cataluña-, y debemos hacer mención, por la trascendencia que tiene para la historia regional del futuro de España, a los vascones, pueblo prerromano, que se encuentra vinculado al propio origen del reino de Pamplona, más tarde Navarra. Las actuales provincias vascas actuales quedaron finalmente en el territorio del reino de Castilla, pero tuvieron siempre, como veremos, una serie de privilegios.

Sea como fuere, desde el siglo IX, estos núcleos, luego reinos, iniciaron una conquista paulatina hacia los territorios musulmanes que culminó, finalmente, con la conquista de Granada en el 1492 por parte de Castilla. Surgen, además, entre los siglos XII y XIII, dos grandes Coronas –unión de diversos reinos–. Por una parte, la Corona de Castilla, compuesta por los reinos de Castilla y León –este último, a su vez, llevaba integrado Galicia–. Por otra parte, la Corona de Aragón, formada por Aragón, Cataluña, Valencia y Mallorca –y otra serie de reinos, señoríos y diversos territorios a lo largo del Mediterráneo, que en este caso no nos interesan–.

Entre ambas coronas existían importantes diferencias respecto a la forma de gobierno. La Corona de Castilla era en sí misma un único reino. Es decir, no perduraron las delimitaciones ni las instituciones de los reinos de Galicia y León, al que debemos sumar toda una serie de regiones que se fueron formando en el reino castellano a lo largo de la Reconquista en función de las taifas musulmanas conquistadas –Toledo, Sevilla, Córdoba, Jaén y Murcia, al que posteriormente debemos añadir Granada– que servían más como mención de los títulos del monarca que como demarcación de tipo administrativo. Además, esta corona tendió hacia la eliminación de los mecanismo que limitaban las actuaciones del rey, en concreto las Cortes, lo que la encaminaba hacia el absolutismo típico de la Edad Moderna.

Muy distinto era lo que sucedió en la Corona de Aragón. El único elemento de unión de todos estos territorios era que compartían un mismo monarca, pero cada uno de los reinos, incluido Cataluña, conformaban Estados independientes que mantenían fueros e instituciones propias –la más importante las Cortes–. De esta forma, el monarca debía gobernar de acuerdo al funcionamiento tradicional de cada uno de estos.

Esta situación se mantuvo en la época de los Austrias, los cuales no eran en realidad reyes de España, sino más bien reyes de las Españas, es decir, de cada uno de los reinos, a los que debemos sumar Navarra, conquistada en tiempos de los Reyes Católicos, que siguió manteniendo sus instituciones y leyes.

Desde luego, los monarcas se sentían mucho más cómodos reinando en Castilla que en el resto de sus territorios hispanos. Buen ejemplo de esto es el afamado caso de Antonio Pérez, en tiempos de Felipe II. Mientras la justicia real podía perseguir a este por el territorio castellano, en Aragón los fueros le daban derecho a ponerse bajo la protección del Justicia de Aragón –institución que, tras el establecimiento de la Comunidad Autónoma de Aragón, se volvió a reponer tras ser suprimida por la dinastía borbónica–.

Como podemos observar, existían en la península entes territoriales bien diferenciados, que se mantendrán hasta la actualidad.

 

El origen provincial

Tras la Guerra de Sucesión que se abrió una vez muerto el último Austria, Carlos II, sin descendencia en 1700, se estableció en el trono de la Corona de España la dinastía borbónica bajo la mano de Felipe V. Este claramente se encuentra influido por el absolutismo y centralismo de su abuelo, Luis XIV de Francia. De esta manera, se eliminaron las instituciones de los diversos reinos y propició la primera unidad estatal, que en realidad tampoco lo fue en cuanto que hubo recompensas y castigos. Los reinos de la Corona de Aragón, de acuerdo a los Decretos de Nueva Planta, perdieron todas las instituciones –en concreto las Cortes y los fueros– y, por tanto, un pasó en el absolutismo de la monarquía que no debía compartir el poder con la nobleza y burguesía de las ciudades en estos territorios. Claramente, era el castigo por encontrarse en el bando opositor. No sucedió lo mismo con el antiguo reino de Navarra, así como las provincias vascas, que fueron premiadas por el apoyo recibido con el mantenimiento de sus privilegios fiscales.

Provincias e intendencias en 1789

Provincias e intendencias en 1789

Las provincias vascas tenían desde los siglos anteriores un sistema fiscal diferente, de hecho recibían el nombre de “provincias exentas”, privilegio que mantuvieron. Lo mismo sucedió en Navarra, que mantuvo privilegios parecidos respecto a los temas fiscales y económicos.

En cualquier caso, se establece un uniformismo administrativo –caótico, por otra parte–, cuyo aparato residía en Madrid. Pero, claramente, se requería de una estructura territorial jurídica, económica, militar y política que permitiera gobernar todo el territorio. Por una parte, se continuaron usando las provincias castellanas creadas en el siglo XVI con fines fiscales y que se basaban en las dieciocho ciudades con representación en Cortes, aunque se crearon más adelante otras, como la que ocupaba el antiguo reino de Galicia. En cualquier caso, Aragón, Valencia, Cataluña y Mallorca pasaron a ser provincias –que en ocasiones mantuvieron, aunque con denominación distinta, divisiones supramunicipales: justiciazgos en Valencia, merindades en Aragón y verguerías en Cataluña y Mallorca–, lo que implicaba una diferencia de tamaño considerable de unas provincias a otras. Así, estas últimas multiplicaban en tamaño a las que existían en el territorio nuclear de Castilla. Las castellanas, a su vez, se dividían en partidos fiscales que estaban mucho mejor organizados para este menester que los de la Corona aragonesa.

Los borbones introdujeron también las intendencias, otra institución con funciones que fueron cambiando a lo largo de los años, pero que en general eran los representantes del monarca con tareas económicas, fiscales y, en origen, también militares. En principio estas se extendían por provincias diversas –a veces sin respetar las fronteras históricas–, aunque finalmente acabaron adaptándose a las provincias en tiempos de Fernando VI. Los intendentes, a su vez, eran corregidores de las ciudades que ejercían como capitales de las provincias. En efecto, en las ciudades, en concreto en las de la Corona de Aragón, se establecieron los corregidores, los cuales no eran elegidos por los concejos de las mismas, sino que eran elegidos por el monarca y representaban a este, sistema que desde tiempo atrás era usual en Castilla pero no en los mencionados reinos aragoneses. Todas estas provincias mantenían toda una serie de jurisdicciones, entre ellas las de los señoríos, que, evidentemente, no se tocaron.

Al mismo tiempo, se siguieron manteniendo las audiencias castellanas –subordinadas a su vez a las chancillerías de Valladolid y Granada–, aunque se crearon algunas más, como la de Asturias, mientras que los reinos de la Corona de Aragón se transformaron también en audiencias.

Como se puede apreciar, era un entramado complejo y poco eficaz. De hecho, hasta la propia administración real desconocía con exactitud la división territorial. Por este motivo, en tiempos de Carlos III, Floridablanca realizó el Nomenclator en donde entre otros datos se recogían divisiones territoriales e institucionales. Este mismo, ya bajo el reinado de Carlos IV, realizó una división de las provincias en partidos-corregimientos que se basaban en territorios de tamaño similar y con capital concéntrica.

Cayetano Soler, por su parte, realizó también en esta misma época una reforma de las provincias tomando parámetros económicos. Creó las llamadas provincias marítimas: Cádiz, Málaga, Santander, Alicante, Cartagena y Asturias, y las interiores modificaron sus límites. Así, el mapa provincial se acercaba más al actual, pero todavía existía una descompensación territorial de muchos territorios: Cataluña, Aragón y Galicia seguían siendo grandes provincias.

La Guerra de la Independencia dio lugar a otros proyectos, que no vieron la luz. Tanto las Cortes de Cádiz como José I Bonaparte realizaron divisiones territoriales mucho más racionales. Eliminado el régimen señorial, se necesitaba más que nunca unas provincias o divisiones territoriales con jurisdicción sobre todo el territorio, incluso el de los antiguos señoríos. Además se buscaba la homogeneidad provincial-municipal.

José I llevó a cabo un proyecto de treinta y ocho prefecturas y ciento once subprefecturas, al modelo francés, las cuales rompían con las unidades históricas, es decir, la de los reinos medievales. Sí que respetaba las fronteras históricas el plan de las Cortes gaditanas, llevado a cabo por Bauza, que, siguiendo el modelo económico de Soler, introdujo parámetros de población y extensión. Este jerarquizaba las provincias en tres: las de primera, por su riqueza y población; de segunda, menor extensión, riqueza y población; y tercera, las que se convertían en provincias subalternas. Se determinaba que todas ellas serían gobernadas por diputaciones, mientras que en los municipios se establecerían ayuntamientos. Estas provincias, además, eran divididas en partidos. Lastarria, por su parte, introdujo algunas modificaciones, como la división de Aragón en dos provincias, Huesca y Zaragoza, mientras que las provincias vascas se transformaban en una sola. Claramente, ninguno de los dos proyectos vio la luz al restablecerse el absolutismo borbónico.

En el Trienio Liberal, se retomó de nuevo el asunto provincial. Según el plan que se aprobó, el territorio español quedaba muy parecido al actual. Se establecía cincuenta y dos provincias, es decir, únicamente difería con el actual panorama en la existencia de las provincias de Calatayud, Játiva y Villafranca del Bierzo. De nuevo, el proyecto no pudo ponerse en marcha al caer el régimen liberal.

Con la muerte de Fernando VIII en 1833, se establece nuevamente y definitivamente el liberalismo. En esta ocasión, será Javier Burgos, ministro de fomento, el que se encargó de establecer una división provincial. Este únicamente tomó el proyecto realizado en el Trienio Liberal e introdujo unas pequeñas modificaciones. De esta manera, se crearon cuarenta y nueve provincias. Las mismas provincias que han perdurado hasta la actual más allá de algunas modificaciones fronterizas. La única novedad fue en 1927 cuando la provincia de Canarias desapareció –no sin resistencia de las autoridades canarias– y se dividió en dos: Santa Cruz de Tenerife y las Palmas de Gran Canaria. Es decir, las cincuenta provincias actuales.

Las provincias tienen dimensiones muy parecidas y capitales que, en la mayoría de los casos, se encuentran centralizadas en su territorio. Es cierto que se respetaron las regiones históricas y, de hecho, lo único que se hizo fue dividir estas en provincias, pero esta división de las regiones intentaba, por otra parte, el crear una nación única en una España que acababa de abrazar el liberalismo. El haber mantenido a lo largo del siglo XVIII unas provincias que se ajustaban a los antiguos reinos creaba una sensación de unidad regional, pero la división provincial de estas eliminaba cualquier sentimiento de unidad política. En cualquier caso, el sentimiento regional no desapareció. El proyecto constitucional de la Primera República creaba un Estado federal en base a dichas regiones. En la Segunda República, de nuevo, la Constitución de 1931 permitió el establecimiento de gobiernos propios en estas.

Las diputaciones se establecieron como la institución de administración de la provincia y en ellas se establecía un gobernador civil, una especie de ministro de provincias. No obstante, las funciones de estas cambiaron a lo largo del siglo XIX y XX. En el momento de su creación, en 1933, las provincias tenían más bien la función de ser un ente que permitía llevar a cabo los grandes proyectos estatales en todo el territorio nacional. No obstante, ya en 1845, la Ley de Diputaciones daba un carácter más local a estas, al igual que lo hizo la Ley de 1863 sobre el Gobierno y la Administración Provinciales, en la que se le daba funciones que tenían que ver con el propio territorio provincial como ente superior al municipio. La ley de 1870 marcaba claramente dos funciones: una, las que tenían que ver con la administración de la propia provincia, y otra las funciones como delegados del Gobierno central. Durante la etapa de la Restauración, la Ley de 29 de agosto de 1882 sobre el Régimen y Administración de las Provincias perfecciona la anterior y establece tres tipos de funciones: las de carácter económico y fomento en la propia provincia, inspección como ente superior de la administración de los municipios, y las funciones delegadas de la administración central. En la dictadura de Primo de Rivera, se aprobó el Estatuto Provincial de 1925, el cual establecía a las provincias como entes territoriales locales, entre el municipio y el Estado pero en todo caso con dos funciones, las que tenían que ver con asuntos de carácter supramunicipal y las funciones delegadas del gobierno central. La Constitución republicana de 1921 consideraba a la provincia como una agrupación de municipios.

No obstante, fue el carácter del Estatuto Provincial el que permaneció durante el franquismo, a lo largo de diversas leyes que van dotando a la provincia de mayores funciones, conforme también iban creciendo los servicios del Estado.

Por otra parte, durante la dictadura franquista, y también en los años finales del siglo XIX, surgieron intentos para crear regiones socioeconómicas, puesto que se observaba que, en muchos aspectos, la provincia era una extensión territorial demasiado pequeña. Algunos de estos proyectos prescindían de la división provincial y casi todos de las regiones históricas que eran divididas según diversos parámetros. Ninguno llegó a cuajar, más allá de agrupaciones provinciales relacionadas con funciones muy determinadas: militares, educativas, judicial, etc. Las regiones históricas siguieron sobreviviendo pese a no tener ni función ni aparato administrativo.

 

La administración local actual

Las bases de la administración local vienen dadas en el capítulo II del mencionado título de la Constitución, aunque se encuentra desarrollada por una ley orgánica posterior : Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL). En ella se establece claramente que municipio y provincias conforman esta administración local.

Los municipios son los entes territoriales más cercanos a los ciudadanos, los cuales gozan de personalidad jurídica plena, cuya institución es el ayuntamiento, los cuales están compuesto por el alcalde y los concejales. Estos últimos, de acuerdo a la ley electoral, son elegidos por sufragio universal igual, libre, directo y secreto. Estos, a su vez, eligen al alcalde, a excepción de aquellos municipios que poseen pocos habitantes. En estos últimos casos los vecinos constituyen concejo abierto y, por tanto, la capacidad para elegir al alcalde de forma directa.

Tal y como se mencionan en la Constitución, los municipios se convierten, por así decirlo, en las células de ordenación del resto del territorio español, algo que, por otra parte, parece totalmente lógico.

En cuanto a las provincias, estas se consideran también entidades locales con personalidad jurídica propia, entendiéndose como la agrupación de municipios. Estas ejercen el gobierno y la administración a partir de las diputaciones provinciales. El mayor problema es que las funciones de estas no están del todo claras. Por una parte, ya no son un escalón intermedio entre Estado y municipio, puesto que este papel lo han asumido las comunidades autónomas, al igual que las funciones provinciales en materia local fueron transferidas en su mayor parte a dichas comunidades. Estas tampoco ejercen un papel delegado del gobierno. En los estatutos de autonomía la integración de las provincias en el marco territorial de cada autonomía es diverso. Debemos decir, por otra parte, que las comunidades autónomas uniprovinciales carecen de diputación.

La Constitución también establece otras entidades de carácter local. Por una parte, cada isla debe poseer una administración propia en forma de cabildo. Por otro lado, aunque la Constitución no obliga, se pueden crear otras agrupaciones de municipios intermediarias entre la provincia y el propio municipio, que en la actualidad se están desarrollando en diversas comunidades, como en Aragón, en donde estas toman el nombre de comarcas. A estas podemos sumar otra serie de entidades locales que se establecen en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local como áreas metropolitanas –agrupación de municipios cuyos núcleos urbanos son fronterizos y, por tanto, conforman una continuidad urbanística–, y mancomunidades –asociación de municipios con fines concretos–. Al mismo tiempo, dentro de los municipios pueden existir otra serie de entidades territoriales inferiores, que reciben diversos nombres: barrios, caseríos, cortijadas, parroquias, pedanías, aldeas, etc.

Para el desempeño de las funciones de municipios y provincias, estos son dotados de Haciendas locales, las cuales se nutren tanto de la participación de las comunidades autónomas, el Estado y los tributos propios.

 

El proceso de formación de las comunidades autónomas

El aspecto más importante que fijaba la Constitución de 1878 era la de las Comunidades Autónomas, que daba salida a los muchos planes para crear entes administrativos superiores a la provincia, así como al de los nacionalismos. Se resume en el propio artículo segundo “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación Española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

De esta manera, la Constitución establece la descentralización administrativa como uno de los principios del Estado democrático, y esta se realiza, ante todo, mediante las Comunidades Autónomas, que se convierten en los entes administrativos intermediarios entre la administración central y los municipios.

En cualquier caso, el mapa de comunidades autónomas que existe en la actual, diecisiete, no fue creado por la Constitución, sino que esta dio las condiciones y proceso –artículos de 137 a 159– para ser creadas posteriormente –similar a lo que hacía la Constitución de 1931–. El resultado final fue que todo el territorio nacional quedó dividido en comunidades, a excepción de Ceuta y Melillas que jurídicamente son municipios autónomos –no tienen capacidad legislativa, aunque está abierta la posibilidad para que se conviertan también en comunidades–, pero en realidad la Constitución no obligaba a ello. A lo largo del periodo preautonómico todos los partidos políticos con un cierto relieve se decantaron en todo el territorio por la formación de estas. Así, no todas se crearon por un sentimiento regional histórico.

Comunidades como Galicia, País Vasco, Navarra, Aragón, Cataluña, Valencia y Baleares eran regiones históricas como hemos visto más atrás, en muchos casos con sentimientos nacionalistas o, al menos, con un sentimiento de haber sido en el pasado entes territoriales distintos del resto. El resto de comunidades autónomas, al menos en varios casos, no existía ese sentimiento, pero eran regiones históricas tradicionales y en algunos casos únicamente regiones geográficas. Estas últimas tuvieron su base principal en las preautonomías que el Gobierno de Suarez aprobó antes de aprobarse la Constitución con el fin de iniciar la descentralización. Así, a finales de 1977, Cataluña recibió la preautonomía, a la que siguieron en los meses siguientes, ya en 1978: el País Vasco, Galicia, Aragón, Canarias, Nacionalidad de Valencia, Andalucía, Archipiélago Balear, Extremadura, Castilla y León, Asturias, Murcia, la región Castellano Manchega. Es cierto que, en el proceso que se inició tras la aprobación de las autonomías, muchas provincias se desligaron de estas y crearon las suyas propias, pero este mapa preautonómico fue la base.

Las condiciones para la formación de una comunidad autónoma eran que “las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas” según reza el artículo 148. Este mismo artículo continua diciendo “la iniciativa del proceso Autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla”. También, y así lo recogía el artículo siguiente, las Cortes Generales podían mediante ley orgánica permitir la creación de una comunidad autónoma compuesta únicamente por una provincia y que no reunieran las condiciones expresadas. Estas últimas fueron el caso de Cantabria, La Rioja y Madrid, las cuales se las ha llamado de “interés nacional”, frente a las provincias uniprovinciales de entidad regional histórica: Asturias, Navarra y Murcia.

Como vemos, se requería de un amplio consenso, puesto que, además, eran los representantes de las diputaciones los que debían realizar los primeros estatutos de autonomía que debían ser luego aprobados por las Cortes Generales. En este estatuto, entre otros puntos como la denominación de la comunidad y sus órganos de gobierno, se debían establecer las competencias, las cuales diferían en origen.

Las competencias susceptibles de ser transferidas vienen establecidas en un largo artículo 148, al que sigue otro en el que se expresan aquellas que pertenecen únicamente al Estado y, por tanto, no pueden ser transferidas de ninguna manera –aunque en la actualidad existen competencias mixtas, en donde el Estado establece la ley marco y las comunidades gestionan y reglamentan–. La diferencia que estribó, en cualquier caso, es que el artículo 151 permitía adquirir todas las competencias desde un primer momento si las futuras comunidades, además del requisito ya visto, ratificaban este deseo mediante referéndum mediante el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. El resto las recibían parcialmente y debían esperar, al menos, cinco años para recibir el resto.

La autonomía por la vía del artículo 151 fue la opción que usó Andalucía, cuya personalidad histórica se basa en haber sido el territorio que mayor tiempo permaneció bajo el Islam, Al-Andalus, de donde recibe su nombre, aunque otros muchos dudan que en realidad este sentir regional se base en el pasado. En cualquier caso, ya Blas Infante había iniciado el movimiento autonomista al inicio de la Segunda República –se redactor un estatuto que no llegó a ser aprobado–, aunque más bien abogaba por una mancomunidad de diputaciones. En cualquier caso, tras aprobarse la Constitución de 1978, fue la única Comunidad Autónoma que realizó el plebiscito según esta vía.

La disposición transitoria segunda de la Constitución daba a las regiones que en el pasado hubieran plebiscitado un estatuto de autonomía la capacidad para adquirir las competencias por el artículo 151. Reza así: “Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía, podrán proceder inmediatamente a la forma que se prevé en el apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico”. De esta manera fue como se tramitó la autonomía de Cataluña, Galicia y País Vasco, pues todas ellas llegaron a aprobar su estatuto, pese a que en el caso de las dos últimas no se logró poner en marcha debido a la Guerra Civil.

Navarra, por su parte, optó por el “amejoramiento del Fuero”. Desde el siglo XVIII, así como durante la etapa franquista, Navarra, que como hemos visto fue el último de los reinos en incorporarse a la monarquía hispánica, había conservado una autonomía administrativa, por lo que mantuvo estas atribuciones únicas que ya poseía, y sumó las competencias que otorgaba la Constitución por la misma vía que las comunidades del párrafo anterior.

Como hemos vistos, todas estas comunidades tenían un carácter histórico y conciencia regional, a las que debemos sumar Aragón, la Comunidad Valencia, Baleares, Asturias, Canarias y Andalucía. Dicho de otra manera, todas ellas por unas razones o por otras habían poseído un territorio delimitado y habían mostrado la conciencia de ser una unidad.

Otras, en cambio, sintieron su conciencia regional una vez conformadas sus autonomías, aunque es difícil realizar una catalogación. Castilla y León, por ejemplo, es un territorio que había pertenecido a los antiguos reinos cristianos que recuerdan en su denominación, con un factor geográfico esencial, pues cubre la Submeseta Norte, es decir, la depresión del Duero. Como hemos visto es un territorio con una amplia historia, pero parece que primó el mencionado factor geográfico. Así, por ejemplo, la segregación de Cantabria y La Rioja, que habían conformado la llamada Castilla la Vieja, por razones precisamente geográficas, pues no se integran en su aspecto geográfico –ni física, ni humana ni económicamente- con la Meseta, podría denotar que no primó tanto el carácter histórico.

Castilla La Mancha y Extremadura son otro ejemplo en donde el factor geográfico se impone. La mayor parte del territorio de ambas era tradicionalmente conocido como Castilla la Nueva, pero de nuevo se creó Extremadura por sus características geográficas, aunque también es realidad que se la identificaba con una de las provincias del Antiguo Régimen, de tal forma que podemos decir que se trata también de una región histórica.

Desde luego, la que no denota esto último es Castilla La Mancha, la cual ocupa geográficamente la llanura de este nombre –tierra de don Quijote–. Es por eso que se le añadió Albacete –puesto que geográficamente pertenece a esta llanura–, que históricamente conformaba la región de Murcia.

Nos queda, finalmente, la Comunidad de Madrid, que junto con La Rioja y Cantabria, tuvo un peso geográfico y político para su formación, puesto que, demográfica, económica, política y administrativamente, Madrid anularía al resto de provincias de haberse integrado en una comunidad de más provincias.

 

La organización de las comunidades autónomas

Cada autonomía debió realizar su propio estatuto de autonomía, una especie de constitución que recoge las bases organizativas de sus propios territorios, entre los que podemos destacar los organismos autónomos y las competencias que han adquirido. Una vez aprobados, debían ser aprobados por las Cortes Españolas. De hecho, cualquier modificación de un estatuto tramitado en el parlamento regional debe luego ser aprobado por el legislativo español.

Todas las comunidades, de acuerdo al artículo 152, deben poseer una organización institucional básica, independientemente de que cada una proceda más tarde a darle formas más concretas.

De esta manera, el poder legislativo de toda comunidad reside en una asamblea legislativa, la cual recibe diversos nombres: parlamento, asamblea, cortes. Esta última denominación tiene una carga más bien histórica y, por ejemplo, es la usada en Aragón en referencia a las Cortes medievales, al igual que lo han hecho ambas Castillas, entre otras. Estos órganos, claramente, son elegidos por sufragio universal de acuerdo a la Ley Electoral española.

El poder ejecutivo reside en el Gobierno autónomo, que de nuevo puede adquirir nombres históricos como Diputación en el caso de Aragón y Generalitat en Valencia y Cataluña. Este se compone por el presidente, que es elegido por el legislativo, pero es nombrado por el rey de España. A imitación de los ministerios, estos Gobiernos se dividen en consejerías

Todas poseen un Tribunal Superior de Justicia, la cual culmina la organización judicial en el ámbito territorial, aunque claramente respetando la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Radica en cada comunidad autónoma un delegado del gobierno, quien viene a sustituir a los antiguos gobernadores civiles, pero fuera del ámbito de las diputaciones provinciales. Estos se encargan de las instituciones administrativas estatales que se encuentran en los territorios autonómicos.

La financiación de estas comunidades se rige por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, la cual no se aplica al régimen foral del País Vasco y Navarra.

Las llamadas de régimen común poseen una serie de tributos que les han sido cedidos por el Estado, que han ido cambiando a lo largo de los años con las sucesivas reformas de la mencionada ley. Este es un campo bastante difícil como sucede siempre cuando se trata de sistemas fiscales. Podríamos mencionar que percibe y gestiona una parte del IRPF, así como del IVA, y otra serie de impuestos sobre la electricidad, matriculaciones, etc. Algunos de estos impuestos son percibidos en un 100%, e incluso ser reglados por las propias comunidades. A esto debemos sumar los ingresos propios que dependen del patrimonio de cada comunidad.

Muchas de las competencias asumidas requieren de amplios recursos económicos que no pueden ser financiados mediante los impuestos anteriormente citados. Para estos casos, el Estado realiza aportaciones –con carga a los Presupuestos Generales del Estado– a estas comunidades, según a los acuerdos a los que lleguen los representantes del Estado y los de las comunidades. En concreto, estas aportaciones sueles ir destinadas a servicios sociales y asistencia sanitaria de la Seguridad Social, entre otros.

El País Vasco y Navarra recaudan todos los impuestos sobre su territorio y pactan con el Estado la cantidad que deben pagar a la Administración General del Estado, es decir, que se produce una situación inversa al resto.

Además, existen desequilibrios territoriales importantes que hace que la recaudación de los impuestos propios muchas veces sean insuficientes para el mantenimiento de los servicios que no reciben aportación del Estado. De esta forma, existe un Fondo de Compensación Interterritorial y un Fondo de Suficiencia al que pueden recurrir las comunidades en caso necesario.

 

Desequilibrios

Pese a que la Constitución –lo comentábamos al principio– recoge el principio de solidaridad entre los territorios, existen importantes desequilibrios económicos, demográficos, sociales y políticos, al menos esta era la situación en el momento en que se formaron las comunidades autónomas.

Muchos de estos desequilibrios no eran nuevos, venían siendo arrastrados desde tiempo atrás. Así, los de carácter económico vienen dados por la propia industrialización que se dio en el siglo XIX y que continuó en el XX. El País Vasco, Cataluña y Levante fueron las principales zonas de industrialización por diversos motivos, y Madrid, que estuvo relacionado ante todo por su capitalidad. En otras palabras, amplias cantidades de capital se dirigió hacia estos territorios, mientras que la inversión en el resto de los territorios, en concreto en el sur e interior de España fue muy limitada.

Demográficamente, desde hacía siglos el interior peninsular siempre estuvo mucho menos poblado que la periferia, y esto aumento por la propia industrialización, puesto que hubo un éxodo a estos lugares de desarrollo. Esto, a su vez, permitía el mayor desarrollo de las zonas industrializadas, y la menor capacidad de las segundas para desarrollar sus economías.

Derivado de estos dos últimos factores, se encuentras los servicios sociales. Sin desarrollo económico, la capacidad para financiar diversos servicios sociales disminuye. A esto debemos sumar que al ser su población menos densa y repartida por el territorio, el coste para el mantenimiento aumenta. Mismo problema que hoy en día tienen muchos municipios españoles, en donde su población ha emigrado a las ciudades y, por tanto, pese a ser ciudadanos que pagan los mismos impuestos que el resto, no se les dispensa los mismos servicios.

Finalmente, las zonas más desarrolladas se convirtieron, ya oficialmente o de forma fáctica, en los lugares en donde se tomaban decisiones que afectaban a amplias zonas del territorio nacional.

Desde 1975 se ha venido a paliar en mayor o menor medida los desequilibrios en los cuatro ámbitos, o al menos se han reducido –dentro de cada comunidad existen importantes desequilibrios a su vez–. Aunque sea una controversia, la crisis económica de aquellos años también ayudó, puesto que afectó a las áreas más desarrolladas, y al menos demográficamente hubo un retorno de población a las áreas que los habían perdido.

Pero los desequilibrios se han transformado en otros, relacionados con la especialización en el sector terciario, las actividades económicas de carácter tecnológico, la investigación, la innovación y la mano cualificada, así como infraestructuras y equipamiento. A esto podemos sumar la red de comunicaciones, que hoy en día sigue siendo un amplio desequilibrio territorial. La mayor parte de las nuevas infraestructuras se dirigen a unir los territorios desarrollados, mientras que el resto quedan comunicados de una forma precaria.

La cornisa cantábrica, un sector industrial maduro, sigue actualmente con amplios problemas. El litoral de Mediterráneo norte, hasta Murcia, incluida parte de Andalucía, así como el valle del Ebro, los archipiélagos y el País Vasco se han desarrollado o se han reestructurado.

Otros han seguido escasamente desarrollados como Extremadura, Castilla La Mancha y Castilla y León, que se encuentran con mayor peso del sector primario de baja productividad. No obstante, los fondos de la Unión Europea y diversos planes y políticas territoriales, que ha se habían comenzado en la década de los sesenta, venían a paliar estas amplias diferencias entre los territorios. En cualquier caso, todo esto no ha sido suficiente, muchos fondos, con la ampliación de la Unión Europea han desaparecido y la crisis iniciada en 2008 está afectando territorialmente de un modo distinto dependiendo de las circunstancias en que se encontraran al inicio de la misma.

 

BIBLIOGRAFÍA

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